KHO: Ilmeisen väärä lainsoveltaminen tarkoittaa sitä, että lakia oli sovellettu selvästi ja kiistatta päätöksen antamisen aikaan vallinneen oikeustilan vastaisesti

KHO:2019:90 Ylimääräinen muutoksenhaku – Purku – Saamelaiskäräjävaalit – YK:n ihmisoikeuskomitea – KP-sopimus – Kansainvälisen yleissopimuksen loukkaus – Purun edellytykset – Merkitseminen vaaliluetteloon – Alkuperäiskansa – Saamelaismääritelmä – Itseidentifikaatio – Ryhmähyväksyntä – Kokonaisarviointi

Saamelaiskäräjien hallitus oli hakemuksessaan vaatinut muun ohella kolmen korkeimman hallinto-oikeuden antaman saamelaiskäräjien vaaliluetteloon ottamista koskevan lainvoimaisen päätöksen purkamista. Näistä kolmesta päätöksestä yksi koski perheen isää ja oli annettu vuonna 2011 (KHO 2011:81). Kaksi muuta päätöstä, jotka koskivat perheen tytärtä ja poikaa, oli annettu vuonna 2015.

Purkuhakemusta oli perusteltu sillä, että YK:n ihmisoikeuskomitea oli 1.2.2019 antamissaan näkökannoissa katsonut Suomen loukanneen YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (KP-sopimus) sisältämiä oikeuksia sen vuoksi, että korkeimman hallinto-oikeuden tulkinta saamelaiskäräjien vaaliluetteloon kuulumisen määräytymisperusteista muun ohella tässä päätöksessä tarkoitetuissa purettaviksi haetuissa päätöksissä ei ollut perustunut kohtuullisiin ja objektiivisiin perusteisiin erityisesti siltä osin kuin päätöksissä oli turvauduttu objektiivisten kriteerien sijaan kokonaisarviointiin.

Korkein hallinto-oikeus hylkäsi purkuhakemuksen.

Ihmisoikeuskomitea oli näkökannoissaan todennut, että korkein hallinto-oikeus oli jättänyt useimmissa tapauksissa huomiotta vaatimuksen vähintään yhden objektiivisen perusteen täyttymisestä ja turvautunut sen sijaan “kokonaisarvioon” siitä, onko henkilö itse “vahvoin” näkemyksin pitänyt itseään saamelaisena.

Kokonaisarvioinnilla oli ollut korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuissa merkitystä, jos henkilö oli lähtökohtaisesti täyttänyt saamelaiskäräjälain 3 §:n 2 kohdan sanamuodon mukaisen edellytyksen siitä, että hän oli sellaisen henkilön jälkeläinen, joka oli merkitty tunturi-, metsä- tai kalastajalappalaiseksi maa-, veronkanto- tai henkikirjassa. Se seikka, että tällainen merkintä oli ollut ajalta ennen lain esitöissä mainittua ajankohtaa eli vuotta 1875, oli kuitenkin edellyttänyt lisäselvitystä henkilön muista siteistä saamelaiskulttuuriin. Vastaavasti lain 3 §:n 1 kohdassa tarkoitetun kieliperusteen osalta kokonaisarvioinnilla oli näissä tapauksissa voinut olla merkitystä, kun isovanhemman saamen kielen oppimisesta ensimmäisenä kielenä oli esitetty selvitystä, joka ei ollut kuitenkaan ollut täysin aukotonta.

Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoi, että se ei ollut kokonaisarviointia tehdessään syrjäyttänyt laissa mainittuja objektiivisia kriteerejä. Kysymys oli ollut lain tulkinnasta, jossa oli pyritty ottamaan huomioon saamelaiskäräjälain esitöiden, perustuslakivaliokunnan kannanottojen, muun kansallisen lainsäädännön ja kansainvälisten ihmisoikeussopimusten sekä perus- ja ihmisoikeusmyönteisen laintulkinnan periaatteen ohella myös YK:n rotusyrjinnän vastaisen komitean (CERD) suositukset saamelaismääritelmän kansainväliseen oikeuteen perustuvasta asianmukaisesta tulkinnasta. Vuonna 2015 myös perustuslakivaliokunta oli pitänyt mietinnössään PeVM 12/2014 vp muun ohella itseidentifikaatiota ja kokonaisharkintaa tärkeänä saamelaismääritelmää tulkittaessa.

Korkein hallinto-oikeus ei edellä todetuista kansallisen lain tulkintaa koskevista näkemyseroista huolimatta kyseenalaistanut ihmisoikeuskomitean näkökantoja KP-sopimuksesta ja kansainvälisen oikeuden muista lähteistä johdettavien alkuperäiskansojen oikeuksia koskevien määräysten tulkinnasta. Komitea oli erityisesti painottanut niin sanotun ryhmähyväksynnän merkitystä arvioitaessa laissa säädettyjen rajoitusten kohtuullisuutta ja objektiivisuutta.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että oikeuskäytännön tai tulkinnan muuttumista ei ole pidetty sellaisena perusteena, joka voitaisiin ottaa hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuna uutena selvityksenä huomioon. Vuonna 2019 annetut ihmisoikeuskomitean ratkaisut eivät olleet sellaista mainitussa 3 kohdassa tarkoitettua uutta selvitystä, joiden perusteella vuonna 2011 ja 2015 tehdyt päätökset olisi voitu purkaa.

Lainvoiman saaneen päätöksen purkaminen sillä perusteella, että lakia on sovellettu hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla ilmeisesti väärin, edellyttää sitä, että purkuhakemuksen kohteena olevassa päätöksessä lakia oli sovellettu selvästi ja kiistatta päätöksen antamisen aikaan vallinneen oikeustilan vastaisesti. Lain soveltamiskysymyksen tulkinnanvaraisuus ei sen sijaan muodosta perustetta tuomioistuimen lainvoimaisen päätöksen purkamiselle (ks. KHO 2017:140).

Hallintolainkäyttölaissa ei ole lausuttu kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden valvomisessa toimivaltaisen lainkäyttö- tai valvontaelimen antaman tuomion tai muun ratkaisun merkityksestä ylimääräisen muutoksenhaun perusteena. Purkuperusteen täyttymistä ilmeisesti väärän lain soveltamisen kannalta arvioitaessa merkitystä voi olla sillä, onko arvioitavana kansainvälisen lainkäyttö- tai valvontaelimen oikeuskäytännössä jossain muussa asiassa tehty uusi tulkinta tai tulkinnan muutos vai ilmeneekö tällainen tulkinta nimenomaisesti purun hakijan asiassa tehdystä valvontaelimen ratkaisusta. Hallintolainlainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun ilmeisesti väärän lain soveltamisen edellytykset eivät välttämättä kuitenkaan täyty silloinkaan, kun kansainvälisen lainkäyttö- tai valvontaelimen langettava ratkaisu on kohdistunut nimenomaisesti kansallisen tuomioistuimen antamaan päätökseen, jonka purkamista kyseisessä asiassa on haettu. Ylimpien tuomioistuinten käytännössä on annettu merkitystä myös sille, olisiko lain soveltajan pitänyt jo olemassa olevan ratkaisukäytännön valossa olla tietoinen kansainvälisen valvontaelimen tulkinnasta (ks. KHO 2016:33 ja KKO 2014:93).

Johtopäätöksenään korkein hallinto-oikeus lausui, että purkuhakemuksen kohteena olevassa vuoden 2011 päätöksessä oli nojauduttu saamelaiskäräjälain 3 §:n ja sen esitöiden lisäksi YK:n rotusyrjinnän poistamista käsittelevän komitean (CERD) vuoden 2009 loppupäätelmiin, joissa oli katsottu, että Suomen tulisi antaa enemmän merkitystä henkilöiden itseidentifikaatiolle. Ottaen huomioon kyseisen valvontaelimen antamien suositusten painotusten vaihtelu itseidentifikaation ja ryhmähyväksynnän välillä eri aikoina, pelkästään se, että vuonna 2012 antamassaan suosituksessa komitea oli ollut huolestunut siitä, että korkeimman hallinto-oikeuden hyväksymässä määritelmässä painotettiin riittämättömästi saamelaisten itsemääräämisoikeutta, ei myöskään merkinnyt, että purettavaksi haettujen vuoden 2015 päätösten olisi tällä perusteella katsottava perustuneen ilmeisesti väärään lain soveltamiseen.

Ihmisoikeuskomitea oli vuonna 2019 antamissaan näkökannoissa täsmentänyt ja selkeyttänyt saamelaisen määritelmän tulkintaa alkuperäiskansoja koskevan kansainvälisen oikeuden näkökulmasta. Korkein hallinto-oikeus totesi, että ennen näitä ratkaisuja kansainvälisten valvontaelinten käytäntö erityisesti itseidentifikaation ja ryhmähyväksynnän keskinäisestä painoarvosta oli ollut epäselvä määriteltäessä sitä, kuka on saamelainen. Korkeimman hallinto-oikeuden ei voitu katsoa nyt käsiteltävinä olevien päätösten tekemisen ajankohtana soveltaneen lakia virheellisesti käytettävissä olleen kansainvälisoikeudellisen käytännön valossa. Asioissa ei ollut siten esitetty sellaisia perusteita, jotka antaisivat aiheen poiketa ilmeisesti väärää lain soveltamista koskevan purkuperusteen osalta ylimpien tuomioistuinten vakiintuneesta linjasta.

Hakemuksessa ei ollut esitetty hallintolainkäyttölain 63 §:ssä tarkoitettua perustetta päätösten purkamiseen.

Äänestys 3 – 1 – 1. Esittelijän eriävä mielipide.