Lakivaliokunta antoi mietintönsä oikeudenhoidon selonteosta

Lakivaliokunnan mietintö LaVM 31/2022 vp VNS 13/2022 vp 
Valtioneuvoston selonteko oikeudenhoidosta

Otteita mietinnöstä:

Asiantuntijat ovat yleisesti pitäneet selontekoa lähtökohtaisesti perusteltuna, mutta on myös katsottu, että siinä olisi tullut käsitellä myös muun muassa oikeusvaltioon liittyviä periaatteellisia kysymyksiä, Euroopan unionin ja kansainvälisen tason liittymiä sekä ministeriön toimialan toimijoiden ohella muita oikeudenhoidon toimijoita, kuten asianajolaitosta. On myös arvioitu, ettei selonteko anna selkeää kuvaa rahoituksen kohdentumisesta toimitila- ja ICT-menoihin.  

Valiokunnan oikeusministeriöltä saaman selvityksen mukaan selonteko koskee oikeudenhoitoa kokonaisuutena keskittyen oikeudenhoidon yksittäisten toimijoiden sijasta koko ketjun toimivuuteen ja sen vaatimiin henkilöstöresursseihin. Toimitiloja ja tietojärjestelmiä käsitellään lyhyesti toiminnan reunaehtoina, mutta niihin liittyvät määrärahatarpeet ovat selonteon ulkopuolella. Selonteossa ei myöskään käsitellä oikeusvaltioon liittyviä yleisempiä, periaatteellisempia kysymyksiä, kuten oikeuslaitoksen riippumattomuutta, eikä myöskään oikeuden saatavuuteen liittyviä sisällöllisiä kysymyksiä, kuten oikeusavun tulorajoja tai avustajapalkkioiden tasoa. Myöskään kansainvälistä vertailua ei ole tehty eikä arvioitu oikeudenhoidon EU:n ja kansainvälisen tason liittymiä. 

Lakivaliokunta pitää selonteon rajauksia ymmärrettävinä ja hyväksyttävinä ottaen huomioon selonteon laatimiselle asetettu lyhyt määräaika samoin kuin se, että lakivaliokunnankin huoli on edellä mainituista aiemmista kannanotoista ilmenevin tavoin kohdistunut erityisesti oikeudenhoidon määrärahojen riittämättömyyteen ja sen vaikutuksiin oikeudenhoidon toimintaedellytyksiin. Selonteon laatimisen keskeinen tarve on siten kohdistunut oikeusministeriön hallinnonalan toimijoiden rahoitusvajeen ja sen suuruuden selvittämiseen.  

Ensi vaalikaudella on tarpeen antaa eduskunnalle uusi erillinen selonteko oikeudenhoidon toimintaedellytysten ja toimenpiteiden seuraamiseksi ja uudelleen tarkastelemiseksi. Seuraava selonteko on aiheellista valmistella käsiteltävää selontekoa laajempana siten, että siinä arvioidaan myös asiantuntijakuulemisissakin esiin tuotuja oikeusvaltioon liittyviä yleisempiä, periaatteellisempia kysymyksiä sekä oikeuden saatavuuteen liittyviä sisällöllisiä kysymyksiä kuten myös oikeudenhoidon EU:n ja kansainvälisen tason liittymiä. Valiokunta ehdottaa asiasta kannanoton hyväksymistä (Valiokunnan kannanottoehdotus 4).  

Oikeudenhoidon tilanne kokonaisuutena.

Selonteosta ilmenee, että kansainvälistyminen, teknologian kehittyminen, väestönkehitys, yhteiskunnan eriarvoistuminen ja muut yhteiskunnalliset ilmiöt vaikuttavat oikeudenhoidon viranomaisten hoitamien asioiden määrään ja laatuun (s. 13). Oikeusongelmat ovat monimutkaistuneet ja oikeudellisen asiantuntemuksen tarve on lisääntynyt. Lisäksi viimeaikaiset toimintaympäristön muutokset pandemiasta Euroopassa käytävään sotaan ja inflaatiokehitykseen ovat selonteon mukaan sekä tuoneet yhteiskuntaan aivan uusia oikeudenhoitoa kuormittavia haasteita että syventäneet jo olemassa olevia ongelmia. 

Selonteossa on kuvattu oikeudenhoidon määrärahatilannetta ja sen kehitystä 2000-luvulla (s. 17—21). Viime vuosina valtion talousarviossa oikeusministeriön pääluokan määrärahat ovat olleet yhteensä noin miljardi euroa. Selonteosta ilmenee, että oikeudenhoidon määrärahataso on heikentynyt suhteessa valtion talousarvion kokonaistasoon, vaikka oikeudenhoidon toimijoiden tehtävät eivät ole vähentyneet. Kulurakenne on henkilöstöpainotteinen, sillä vuonna 2021 oikeudenhoidon menoista valtaosa, noin 72 % kohdentui palkkakuluihin. ICT-menoihin puolestaan kohdentui noin 10 % ja toimitilamenoihin noin 10 %.  

Selonteon mukaan oikeudenhoidon toimijoiden määrärahojen taso on ollut kireä koko 2000-luvun ajan. Kehys- ja budjettikierroksilla on saatu rahoitus vain osaan menoista, ja useiden toteutettujen uudistushankkeiden rahoitustarve on otettu huomioon vain osittain. Määrärahavajetta on osin kyetty paikkaamaan kertaluonteisilla, ruuhkan purkuun kohdennetuilla määrärahoilla. 

Selonteosta ilmenee lisäksi, että henkilöstön määrä on 2000-luvulla vähentynyt selvästi: vuosina 2006—2021 yli 900 henkilötyövuotta. Taustalla on muun muassa valtion tuottavuusohjelma, johon perustuvia htv-leikkauksia toteutettiin myös oikeusministeriön hallinnonalalla vuodesta 2007 lähtien.  

Kuluvalla hallituskaudella oikeudenhoidon määrärahatilannetta on parannettu ja lisätty pysyviä resursseja noin 80 milj. eurolla. Lisäksi on saatu erillisrahoitusta erityisesti koronapandemiasta aiheutuneiden ruuhkien purkamiseen. Selonteko osoittaa, että tästä huolimatta oikeudenhoidon rahoitusvaje on vuosittain keskimäärin 90 milj. euroa. Rahoitusvaje kohdistuu henkilöstöresursseihin, sillä selonteon mukaan oikeudenhoidon toimintaedellytysten turvaamiseksi ja kohtuullisiin oikeudenhoidon tavoitteisiin pääsemiseksi tarvitaan yhteensä noin 1 200 henkilötyövuoden lisäys vuoteen 2030 mennessä.  

Selonteossa esitetyssä rahoitustarpeessa on otettu huomioon hallinnonalan tuottavuuspotentiaalin hyödyntäminen, mikä vähentää resurssitarvetta yhteensä noin 15 milj. eurolla vuoteen 2030 mennessä. Tämä tarkoittaa uuden teknologian käyttöönottoa sekä työnteon tapojen, tietojärjestelmien, prosessien ja sääntelyn pitkäjänteistä kehittämistä (ks. VNS, s. 29). 

Valiokunnan johtopäätökset.

Lakivaliokunnan aiemmista kannanotoista ilmenee, että se on jo pitkään ja toistuvasti kiinnittänyt vakavaa huomiota oikeudenhoidon riittämättömiin määrärahoihin ja edellyttänyt välittömiä toimia niiden olennaiseksi korottamiseksi pysyväisluonteisesti. Oikeudenhoidon määrärahoja on lisätty kuluvalla vaalikaudella, mutta tästä huolimatta rahoituksessa on merkittävä vaje. Keskeisesti kyse on siitä, että henkilöstöä on liian vähän tehtävien määrään ja laatuun nähden, mikä vuorostaan heijastuu kansalaisille ja yrityksille asioiden käsittelyn pitkänä kestona ja kalleutena sekä rikosvastuun toteutumisen heikentymisenä. Se, että henkilöstöä on liian vähän, heijastuu myös henkilöstön jaksamiseen ja hyvinvointiin. Valiokunta katsookin, että myös henkilöstön ylikuormittuneisuus on oikeudenhoidossa keskeinen ongelma.  

Tilanteen korjaaminen vaatii valtiontaloudellisia päätöksiä. Selonteon ansio on, että se antaa poliittisille päätöksentekijöille kokonaisvaltaisen tilannekuvan oikeudenhoidon nykytilasta ja toimintaedellytyksistä ilmentäen selkeästi sen, että ajankohtaisin ja ensisijaisin haaste on henkilöstöresurssien riittämättömyys. Olennaista selonteossa on myös se, että se konkretisoi hallinnonalan henkilöstöresursseja koskeva rahoitusvajeen ja sen suuruuden. Kyse on oikeudenhoidolle merkityksellisestä lisäyksestä. Valtion budjetin tasolla summa on vähäinen. Valiokunta kiinnittää huomiota myös oikeudenhoidon fiskaaliseen merkitykseen. Oikeudenhoidon tulojen merkitys on valtiontaloudessa merkittävä suhteutettuna oikeudenhoidon menotasoon.  

Valiokunta korostaa, että oikeudenhoidon ja oikeusvaltion toimivuus eivät ole itsestäänselvyyksiä, vaan niistä tulee pitää jatkuvasti huolta. Tämä koskee myös taloudellisesti niukkoja aikoja sekä poikkeuksellisia olosuhteita. On huomattava, että panostukset oikeudenhoitoon ovat panostuksia demokraattisen oikeusvaltion ja yhteiskunnan toimintaan sekä kansalaisten ja yritysten oikeussuojan ja oikeusturvan toteutumisesta huolehtimiseen.  

Riittävien voimavarojen turvaaminen on välttämätöntä myös siitä näkökulmasta, että oikeudenhoidon toimijoiden tehtävät ovat pitkälti lakisidonnaisia ja oikeudenhoidon henkilöstö suorittaa tehtäviään virkavastuulla. Voimavaroja tulisi siten osoittaa siten, että oikeudenhoidon toimijoilla on mahdollisuus toteuttaa lakisääteiset velvollisuutensa. Jos riittävien resurssien osoittaminen ei ole mahdollista, tulee myös oikeudenhoidon lakisääteistä tehtäväkenttää voida tarkastella uudelleen.  

Valiokunta pitää perusteltuna selonteossa omaksuttua ketjuajattelua, sillä oikeudenhoidon toimijoiden rahoitustarpeissa on huomattavia sekä hallinnonalan sisäisiä että poikkihallinnollisia riippuvaisuussuhteita. Siten lisättäessä rahoitusta jollekin ketjun osassa toimivalle toimijalle on huomioitava lisäresursoinnin vaikutus ketjun muihin osiin, jotta ketjuun ei synny “pullonkauloja”. Olennaista on, että ketjun riittävästä rahoituksesta huolehditaan kaikkien toimijoiden suhteessa oikeasuhtaisesti. Valiokunta pitää välttämättömänä, että tällaisiin riippuvaisuussuhteisiin kiinnitetään jatkossa enemmän huomiota ja että niiden asianmukaisesta ja oikeasuhtaisesta rahoituksesta huolehditaan. 

Hallinnonalojen välisiä ja sisäisiä toimijoiden välisiä riippuvaisuussuhteita on erityisesti rikosprosessiketjussa, johon kuuluvat esitutkintaviranomainen, syyttäjä, tuomioistuin, oikeusapu ja Rikosseuraamuslaitos. Näistä toimijoista muut paitsi esitutkintaviranomainen kuuluu oikeusministeriön hallinnonalalle, sillä poliisi ja rajavartiolaitos kuuluvat sisäministeriön ja Tulli valtiovarainministeriön hallinnonalalle. Koko rikosprosessiketjun riittävä rahoitus on olennaista rikollisuuden ennalta ehkäisemiseksi ja rikosvastuun tehokkaaksi toteuttamiseksi. Lakivaliokunta on sisäisen turvallisuuden selonteosta antamassaan lausunnossa todennut kiinnijäämisriskillä olevan olennainen merkitys rikosten ja rikollisuuden ennalta ehkäisyssä ja siten turvallisuuden parantamisessa. Myös seuraamusten koitumisen varmuus sekä se, missä ajassa seuraamukset koituvat rikoksen tekemisestä, ovat valiokunnan mukaan keskeisiä (ks. LaVL 16/2021 vp). Rangaistus ja sen täytäntöönpano puolestaan ovat rikosprosessiketjussa olennaisia yhteiskunnan moitteen osoittamiseksi rikokseen syyllistyneelle.  

Asioiden käsittelyketjuja muodostuu myös hallintolinjalla. Esimerkiksi turvapaikka-asioissa lisättäessä resursseja sisäministeriön hallinnonalalle kuuluvalle Maahanmuuttovirastolle on huomioitava vaikutukset käsittelyketjun myöhemmissä vaiheissa toimiville oikeusministeriön hallinnonalalle kuuluville hallintotuomioistuimille. Niin ikään edunvalvonta-asioissa on huomioitava paitsi valtiovarainministeriön hallinnonalalle kuuluvan Digi- ja väestötietoviranomaisen myös oikeusministeriön hallinnonalalle kuuluvien oikeusapu- ja edunvalvontapiirien resursointi (ks. myös LaVL 18/2021 vp).  

Edellä esitettyyn ja aiempiin kannanottoihinsa viitaten lakivaliokunta pitää selonteosta ilmenevää oikeudenhoidon rahoitusvajeen korjaamista välttämättömänä oikeudenhoidon toimintaedellytysten turvaamiseksi ja oikeudenhoidon tavoitteisiin pääsemiseksi. Valiokunnan mukaan oikeudenhoidon toimintaedellytykset tulee turvata pysyvin määrärahoin, pitkäjänteisesti ja vakaasti, yli vaalikausien. Valiokunta myös painottaa, että selonteon mukainen pysyvä lisärahoitus tulee käyttää henkilötyövuosien lisäämiseen selonteossa esitetyin tavoin. Sitä ei siten tule käyttää tietojärjestelmiin tai toimitiloihin.  

Ottaen huomioon oikeudenhoidon tilannekuva ja ongelmien vakavuus määrärahojen lisäämisellä on kiireellinen tarve. Toimenpiteisiin tilanteen korjaamiseksi tulee siten ryhtyä välittömästi.  

Valiokunta ehdottaa oikeudenhoidon rahoitusvajeen korjaamista koskevan kannanoton hyväksymistä (Valiokunnan kannanottoehdotus 1). 

Määrärahojen lisäämisen lisäksi tulee ryhtyä sekä lainsäädännöllisiin että muihin toimenpiteisiin oikeudenhoidon toimintaedellytysten turvaamiseksi ja oikeudenhoidon tavoitteisiin pääsemiseksi.

LaVM 31/2022 vp