Verohallinolla velvollisuus luovuttaa toimittajalle listaus ja verotustiedot verovelvollisista, jotka ovat vastustaneet verotietojensa julkaisemista
21.12.2022 | OikeusuutisetKHO:2022:146 Asiakirjajulkisuus – Julkisuusperiaate – Tietosuoja – Henkilötietojen suoja – Julkisuuslain ja yleisen tietosuoja-asetuksen soveltamisen suhde – Viranomaisen henkilörekisteri – Verotustietojen sähköinen luovuttaminen – Journalistinen tarkoitus – Vastustamisoikeus – Vastustamisoikeuden käyttämistä koskevan tiedon julkisuus – Viranomaisen velvollisuus laatia uusi asiakirja – Verohallinto
Verohallinto oli toimittanut tiedotusvälineelle niin sanottuna mediapalveluna tuloverotuksen julkiset tiedot verovuodelta 2018 koko maasta kaikista yli 100 000 euroa valtionverotuksessa verotettavaa ansiotuloa ja pääomatuloa yhteensä saaneista henkilöistä. Luovutettu aineisto ei ollut sisältänyt niiden henkilöiden tietoja, jotka olivat yleisen tietosuoja-asetuksen 21 artiklassa tarkoitettua vastustamisoikeutta käyttäen kieltäneet tuloverotuksen julkisten tietojen luovuttamisen journalistiseen tarkoitukseen sähköisessä muodossa.
Tiedotusväline oli tämän jälkeen pyytänyt Verohallintoa luovuttamaan verotustiedot siten, että listauksesta ei ollut poistettu vastustamisoikeutta käyttäneitä henkilöitä. Verohallinto hylkäsi tietopyynnön katsoen, että vastustamisoikeus tuli sovellettavaksi julkisuuslain 21 §:n mukaiseen harkinnanvaraiseen mediapalveluun. Verohallinto katsoi myös, että tieto siitä, ketkä olivat käyttäneet vastustamisoikeutta, oli salassa pidettävä.
Hallinto-oikeus hylkäsi tiedotusvälineen valituksen Verohallinnon päätöksestä. Hallinto-oikeus katsoi, että tieto vastustamisoikeuden käyttämisestä ei ollut salassa pidettävä. Tietopyyntö oli kuitenkin voitu hylätä, koska se oli kohdistunut aineistoon, jonka tuottamiseen Verohallinnolla ei ollut lakisääteistä velvoitetta ja jonka luovuttamista Verohallinnon aiemmat lainvoimaiset päätökset vastustamisoikeutta koskevien pyyntöjen hyväksymisestä rajoittivat.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun yhtenä lähtökohtana oli, että pyydettyjen verotustietojen luovuttamisessa oli kysymys henkilötietojen luovuttamisesta viranomaisen, tässä tapauksessa Verohallinnon, henkilörekisteristä. Yleisen tietosuoja-asetuksen 86 artiklaan perustuen henkilötietojen luovuttamisesta viranomaisen henkilörekisteristä oli kansallisesti säädetty tietosuojalain 28 §:ssä siten, että oikeuteen saada tieto ja muuhun henkilötietojen luovuttamiseen viranomaisen henkilörekisteristä sovelletaan, mitä julkisuuslaissa säädetään.
Korkein hallinto-oikeus katsoi ensinnäkin, että tieto vastustamisoikeuden käyttämisestä oli julkinen. Tätä tietoa ei ollut nimenomaisesti säädetty salassa pidettäväksi eikä tiedon sellaisenaan myöskään voitu katsoa olevan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdassa tarkoitettu henkilön henkilökohtaisia oloja koskeva tieto tai muutoinkaan sanotun momentin perusteella salassa pidettävä. Vastustamisoikeuden käyttämistä koskeva tieto ei voinut olla salassa pidettävä silläkään perusteella, että oikeuden käyttämistä koskevat pyynnöt saattoivat sinänsä sisältää salassa pidettäviä tietoja.
Verohallinnolla ei ollut tiedotusvälineen pyytämää listausta juuri pyydetyn sisältöisenä hallussaan. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan viranomaisella ei julkisuuslain perusteella lähtökohtaisesti ole velvollisuutta laatia tietopyynnön johdosta uutta asiakirjaa. Asiassa oli kuitenkin otettava huomioon, että Verohallinto oli osana mediapalveluaan jo vuosien ajan pyynnöstä luovuttanut tiedotusvälineille nyt pyydettyä tietoaineistoa vastaavan kaltaisen aineiston. Tämä osoitti, että pyydettyä vastaavan tietoaineiston tuottamisen vaatima poiminta- ja ohjelmointityö ja aineiston pyynnöstä luovuttaminen oli muodostunut osaksi Verohallinnon vakiintunutta toimintaa. Pyydetyn tietoaineiston laatimisen edellyttämän poiminta- ja ohjelmointityön voitiin lisäksi arvioida rinnastuvan siihen vastaavaan työhön, jota tiedotusvälineelle jo mediapalvelun yhteydessä annetun tietoaineiston laatiminen oli edellyttänyt. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Verohallinnolle oli tietopyynnön johdosta syntynyt velvollisuus laatia pyydetty listaus. Pyydetyn listauksen laatimisessa ei ollut kysymys julkisuuslain 21 §:n 1 momentissa tarkoitetusta viranomaisen harkintavallan piiriin kuuluvasta tietoaineiston tuottamisesta pyynnöstä.
Tietopyyntö oli tehty journalistisessa tarkoituksessa. Kun lisäksi otettiin huomioon, että Verohallinto oli jo aiemmin luovuttanut tiedotusvälineelle sähköisessä muodossa nyt pyydettyä tietoaineistoa vastaavan aineiston lukuun ottamatta vastustamisoikeutta käyttäneiden henkilöiden tietoja, asiaa ei ollut aihetta palauttaa Verohallinnolle uudelleen käsiteltäväksi sen arvioimiseksi, oliko nyt pyydettyjen henkilötietojen sähköisessä muodossa tapahtuvalle antamiselle julkisuuslain 16 §:n 3 momentissa tarkoitetut edellytykset.
Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Verohallinnolla oli velvollisuus luovuttaa pyydetty listaus tiedotusvälineelle. Pyydettyjen tietojen luovuttaminen oli siten yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettua henkilötietojen käsittelyä, joka on tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi. Yleisen tietosuoja-asetuksen 21 artiklan 1 kohdan mukaista vastustamisoikeutta ei voitu käyttää tällaiseen henkilötietojen käsittelyyn.
Arvioitaessa henkilötietojen suojan ja julkisia asiakirjoja koskevan tiedonsaantioikeuden merkitystä perusoikeuksina oli otettava huomioon, että kysymyksessä olevassa tietopyynnössä tarkoitetut lailla julkisiksi säädetyt verotustiedot oli niitä erikseen pyydettäessä joka tapauksessa luovutettava myös vastustamisoikeutta käyttäneiden henkilöiden osalta. Käsillä olevassa asiassa oli kysymys siitä, että myös vastustamisoikeutta käyttäneiden henkilöiden osalta oli vaadittu saada vastaavat verotustiedot kuin muiden henkilöiden osalta oli jo annettu ja samalla luovutustavalla. Kysymys ei tässä tilanteessa ollut henkilötietojen suojan suhteen sellaisesta perusoikeuden ydinalueen suojaamisesta, jolle olisi ollut annettava erityinen painoarvo verrattuna julkisuusperiaatteen toteutumiseen.
Julkisuuslaissa tai verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetussa laissa ei ollut vastustamisoikeutta koskevaa yleisen tietosuoja-asetuksen 21 artiklaa vastaavaa säännöstä. Myöskään henkilötietojen suojan sääntelyn keskeisistä periaatteista ei voitu tehdä sellaista johtopäätöstä, että vastustamisoikeuden käyttämiselle olisi tullut antaa sellainen merkitys, että se olisi estänyt edellä selostetusta ja tietosuojalain 28 §:ssä säädetystä huolimatta tietojen luovuttamisen nyt käsillä olevassa tilanteessa, jossa tietopyyntö koski julkisia verotustietoja.
Tähän nähden myöskään Verohallinnon päätöksillä vastustamisoikeutta koskevien pyyntöjen hyväksymisestä ei niiden lainvoimaisuudesta huolimatta voitu katsoa olevan oikeudellista merkitystä pyydettyjen tietojen luovuttamisen edellytyksiä arvioitaessa.
Hallinto-oikeuden ja Verohallinnon päätökset oli tiedotusvälineen valituksesta kumottava ja asia oli palautettava Verohallinnolle uudelleen käsiteltäväksi pyydettyjen tietojen luovuttamiseksi tiedotusvälineelle.