Vesitalouslupaa täytäntöön pantaessa oli myönnetyistä oikeuksista riippumatta noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa säädettiin

KHO:2022:37 Luonnonsuojelu – Hallintopakko – Pesien tahallinen vahingoittaminen – Lintujen tahallinen häiritseminen – Pesäpuun rauhoittaminen – Vesitalouslupa – Olosuhteiden muutos – Luottamuksensuoja

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) oli kieltänyt Rauman kaupunkia ja Rauman Satama Oy:tä jatkamasta harmaahaikaran ja merimetson pesiä vahingoittavia ja hävittäviä sekä näitä lintuja häiritseviä pengertien rakentamistöitä ja vesialueen ruoppaamista. Kielletyt toimenpiteet perustuivat aluehallintoviraston aiemmin myöntämään vesitalouslupaan. Olosuhteet hankkeen vaikutusalueella olivat vesitalousluvan myöntämisen jälkeen muuttuneet siten, että pesivien harmaahaikaroiden määrä oli lisääntynyt ja alueelle oli asettunut merimetsokolonia.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli kaupungin ja yhtiön valituksen johdosta muun ohella ratkaistavana, oliko ELY-keskus voinut hallintopakkopäätöksellä kieltää pengertien rakentamistyöt ja vesialueen ruoppaamisen luonnonsuojelulain 39 §:n rauhoitussäännösten vastaisina, ja miten vesilain mukaisen vesitalousluvan lainvoimaiseksi tulon jälkeen tapahtuneet olosuhteiden muutokset hankkeen vaikutusalueella tuli ottaa luvan täytäntöönpanossa huomioon.

Luonnonsuojelulain 48 §:n 1 momentin mukaan lain 39 §:n rauhoitussäännökset eivät estäneet alueen käyttämistä muun muassa rakennustoimintaan. Korkein hallinto-oikeus totesi, että 48 §:n 3 momentin mukaan poikkeus ei kuitenkaan koskenut luonnonsuojelulain 49 §:ssä tarkoitettuja eläin- ja kasvilajeja. Lain 49 §:ssä tarkoitettuja eläinlajeja olivat paitsi luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitetut eläinlajit myös lintudirektiivin 1 artiklassa tarkoitetut luonnonvaraiset linnut, kuten nyt kyseessä olevat harmaahaikara ja merimetso. Edellytyksistä, joiden perusteella luonnonvaraisten lintujen suojelussa voitiin poiketa luonnonsuojelulain 39 §:n rauhoitussäännöksistä, säädettiin siten ainoastaan lain 49 §:ssä. ELY-keskuksen oli siksi tullut töiden kieltämisestä määrätessään soveltaa luonnonsuojelulain 39 §:ää lain 48 §:n 1 momentin estämättä.

Rauhoitetun eläinlajin yksilön tahallinen häiritseminen oli luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin mukaan kielletty erityisesti lajin lisääntymisaikana, joka kattoi lintujen osalta muun ohella pesän rakentamisen, muninnan, haudonnan ja poikasten pesävaiheen. Tahallisen häiritsemisen kielto liittyi siten osaltaan pesintäaikaan kuten samassa momentissa säädetty pesien tahallisen vahingoittamisen kieltokin. Lisäksi saman pykälän 2 momentin mukaan rauhoitetun linnun asianmukaisesti merkitty pesäpuu oli myös rauhoitettu. Vaikka pesäpuun rauhoitussäännös ei sellaisenaan perustunut lintudirektiiviin, säännöstä oli tulkittava direktiivin tavoitteiden mukaisesti lintujen suojelua edistävänä. Korkein hallinto-oikeus katsoi tämän vuoksi, että pesäpuun suojelun erityissäännöstä oli tulkittava yhdessä pesien tahallisen vahingoittamisen ja lintujen tahallisen häiritsemisen kieltojen kanssa siten, että luonnonsuojelulain erityissäännöksellä näitä kieltoja oli osittain laajennettu sen varmistamiseksi, ettei lajien tulevaa pesintää alueella vaaranneta myöskään pesimäajan ulkopuolella.

Jos lupaan perustuvasta toiminnasta saattoi aiheutua haitallisesti lintulajin pesintään vaikuttavia häiriöitä, oikeuskäytännön mukaan (KHO 2015:124) tällaista toimintaa oli pidettävä tahallisena häiritsemisenä, vaikka toiminnan varsinaisena tavoiteltuna tuloksena ei olisi ollut häiritseminen. Korkein hallinto-oikeus totesi, että pesien vahingoittamisen ja lintujen häiritsemisen tahallisuutta oli lisäksi arvioitava tapauskohtaisesti ottaen huomioon lajikohtaiset erot muun muassa siinä, mitä yleisesti tiedettiin yksilöiden lajityypillisestä käyttäytymisestä ja pesinnästä sekä ekologisista olosuhteista. Aluetta, joka oli paikkauskollisten lintujen muodostamien kolonioiden käytössä ja jossa aiemmin rakennettuja pesiä käytettiin toistuvasti tai usein, oli arvioitava kokonaisuutena pesäalueena. Tämä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä (asia C-252/85) omaksuttu tulkinta perustui lintudirektiivin 5 artiklaan, eikä tulkinnassa näin ollen ollut kyse direktiivissä tarkoitetusta aluesuojelusta. Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdan mukaisia pesiä ja pesintää suojaavia rauhoitussäännöksiä oli vastaavasti perusteltua tulkita siten, ettei kolonioiden lisääntymisolosuhteita saanut heikentää häiritsemällä lintuja niiden lisääntymisaikana tai vahingoittamalla niiden pesiä taikka muuttamalla alueen olosuhteita muulla tavoin niin, että pesien myöhempi käyttö estyisi.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että vesitalous- tai muuta vastaavaa lupaa täytäntöön pantaessa oli luvan sisällöstä ja siinä myönnetyistä oikeuksista riippumatta noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa säädettiin. Aluehallintoviraston myöntämä lainvoimainen vesitalouslupa ei ollut synnyttänyt luvan haltijoille sellaisia oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja ja hallinnon oikeusperiaatteiden mukaisesti suojattuja odotuksia, jotka olisivat luvan lainvoimaiseksi tulon jälkeen estäneet ELY-keskusta puuttumasta hallintopakkomääräyksellä luvan täytäntöönpanoon muuttuneiden olosuhteiden tai rauhoitetuista lajeista saatujen uusien havaintojen perusteella.

Ks. myös KHO 2015:124

KHO:2022:37