AOA: Hyvän hallinnon palveluperiaatetta rikottu, kun seurakunnat eivät kykene toimittamaan sukuselvityksiä kohtuullisessa ajassa

Kantelija pyysi kirjeessään eduskunnan oikeusasiamiestä tutkimaan Suomen evankelis-luterilaisten seurakuntien menettelyä asiassa, joka koski sukuselvitysmuotoisten virkatodistusten pitkiä käsittely- ja toimitusaikoja.

Kantelijan mukaan seurakunnat eivät pysty toimittamaan perunkirjoitusta varten tarvittavia virkatodistuksia kohtuullisessa ajassa; esimerkiksi Vantaalla toimitusaika oli yli kahdeksan viikkoa ja Espoossa kymmenen viikkoa. Kantelija piti tilannetta kuolinpesien osakkaiden kannalta erittäin ongelmallisena ja kohtuuttomana. Kun perunkirjoitus on toimitettava kolmen kuukauden kuluessa vainajan kuolinpäivästä, joudutaan Verohallinnosta hakemaan perunkirjoituksen toimittamiselle lisäaikaa. Myönnetystä lisäajasta huolimatta kuolinpesän asioiden hoitaminen vaikeutuu ja siitä aiheutuu erilaisia lisäkustannuksia osakkaille.

Apulaisoikeusasiamies Sakslin totesi seuraavaa:

… oikeusasiamiehen kansliaan on saapunut nyt arvioitavanani olevan kantelun lisäksi huhtikuun 2021 ja helmikuun 2022 välisenä aikana yli 30 samaan asiaan liittyvää kantelua, joissa yleisellä tasolla arvosteltiin tai kyseenalaistettiin kirkon toimintaa väestökirjanpitoon liittyvien viranomaistehtävien hoitamisessa tahi kerrottiin virkatodistusten huomattavan pitkistä käsittely- ja toimitusajoista tietyissä aluekeskusrekistereissä. Kanteluissa kuvattiin myös näiden toimitusviiveiden aiheuttamia taloudellisia menetyksiä ja vaikeuksia kuolinpesien asioiden hoitamisessa.

Tässä ratkaisussani arvioin asiaa kokonaisuutena Kirkkohallituksen toimittaman selvityksen perusteella. Tarkoitukseni on tässä vaiheessa ollut saada kokonaiskuva tilanteesta ja siitä, mihin toimenpiteisiin asiassa oli ryhdytty.

Käytössäni olleista tiedoista ilmeni muun ohella, että lokakuussa 2021 tilausjonot vaihtelevat aluekeskusrekistereittäin yhdestä viikosta jopa kahteenkymmeneen viikkoon niin, että kahdeksassa aluekeskusrekisterissä toimitusaika oli 7 viikkoa tai enemmän ja kuudessa yli 10 viikkoa. Kirkkohallituksen antamassa selvityksessä uskottiin tilausjonojen lyhenevän viimeistään vuodenvaiheen jälkeen. Helmikuussa 2022 saamani lisäselvityksen mukaan toimitusaika oli (11.2.2022) kuitenkin edelleen seitsemässä aluekeskusrekisterissä 7 viikkoa tai enemmän ja neljässä 12 viikkoa tai enemmän (esimerkiksi Porissa 15 viikkoa ja Espoossa 19 viikkoa).

Kirkkohallitus toteaa selvityksessään, että kirkonkirjojenpidon uudistus on osoittautunut erittäin haasteelliseksi kirkon dualistisessa toimintamallissa, jossa Kirkkohallituksella on toimivalta antaa kirkonkirjojenpitoa koskevia määräyksiä, mutta annettujen määräysten noudattamisen valvonta kuuluu hiippakuntien tuomiokapituleille. Kirkkohallituksella ei ole myöskään voimassa olevan lainsäädännön perusteella toimivaltaa pakottaa seurakuntia liittymään aluekeskusrekistereihin.

Selvityksen mukaan kahden toimintamallin yhtäaikainen ylläpito ruuhkauttaa ja kuormittaa epätasaisesti eri aluekeskusrekistereitä, vaikeuttaa tietojärjestelmien kehittämistä ja ylläpitoa, hidastaa työntekoa, ylläpitää virkatodistusten tilausjonoja ja aiheuttaa ylimääräisiä kustannuksia. Myös joulukuussa 2020 julkaistu valtakunnallinen sähköinen asiointipalvelu  (tilaavirkatodistus.fi) osoittautui kahden toimintamallin yhtäaikaisesta ylläpidosta johtuen vaikeasti käytettäväksi, mikä osaltaan kasvatti tilausjonoja. Toimivallan jakautumisen aiheuttamat ongelmat ovat konkretisoituneet myös kirkonkirjojen digitointiprojektissa, joka Kirkkohallituksen antamista määräyksistä huolimatta on yhä osittain kesken.

Työmäärän suuruus ja sen vaikutukset vaadittaviin henkilöresursseihin yllätti aluekeskusrekisterit, eikä sitä pystytty ennakoimaan tehdyistä laskelmista huolimatta. Kirkon työntekijöiden pitkät lomat (kesällä 2021) ja uusien työntekijöiden perehdyttämisen vaatima aika aiheuttivat osaltaan tilausjonojen kasvamisen. Kahden toimintatavan yhtäaikainen ylläpitäminen vaikeuttaa myös oikean henkilöstömäärän arvioimista ja rekrytointimahdollisuuksia. Selvityksessä tuodaan esille, että jonoja on aiheutunut myös viiveistä henkilön kuolintiedon kirjaamisessa väestötietojärjestelmään.

Kirkkohallituksen mukaan sen esityksessä uudeksi kirkkolaiksi kirkonkirjojenpidon organisaatiosta ehdotetaan säädettäväksi siten, että kirkonkirjojenpidosta vastaisivat alueelliset  keskusrekisterit, joista johonkin jokaisen seurakunnan tulisi kuulua.

Selvityksestä ilmenee muun ohella, että aluekeskusrekisterit ovat kouluttaneet ja palkanneet lisää henkilökuntaa sekä tehneet toimintaan liittyviä uudelleenorganisointeja sekä sisäisiä työjärjestelyjä tilausjonojen purkamiseksi. Kirkkohallituksen mukaan se on seurannut tiiviisti tilausjonojen kehittymistä ja aluekeskusrekistereiden organisointia. Vuoden 2021 alusta lukien on eri aluekeskusrekistereiden keskinäistä sekä niiden ja Kirkkohallituksen välistä yhteydenpitoa tiivistetty, jotta tilanteen kehittymisestä on mahdollista jakaa ajantasaista tietoa. Kirkkohallitus on tiedottanut eri sidosryhmiä, kuten piispoja, tuomiokapituleita ja Kirkkohallituksen täysistuntoa aluekeskusrekistereiden tilanteesta. Edelleen Kirkkohallituksen mukaan se on panostanut merkittävästi aluekeskusrekistereiden työntekijöiden kouluttamiseen ja perehdyttämiseen, pyrkinyt nopeuttamaan ja selkeyttämään sukuselvitysten laatimisen prosesseja sekä ryhtynyt nopeasti selvittämään ja korjaamaan sähköisestä tilauspalvelusta aiheutuneita ongelmia. Kirkkohallituksen tekemä kehitystyötä sekä järjestelmäkehitykseen että prosessien kehittämiseen liittyen tehdään tiiviissä yhteistyössä käyttäjien ja aluekeskusrekistereiden kanssa.

Kirkkohallitus uskoo tilanteen paranevan ratkaisevasti, kun uudet työntekijät saadaan perehdytettyä ja koulutettua ja uudistuksen siirtymävaiheen kahdesta eri toimintatavasta voidaan luopua.

Selvityksen mukaan Kirkkohallituksen ja aluekeskusrekisterit jatkavat tiivistä yhteistyötään ja etsivät määrätietoisesti keinoja ongelmien selvittämiseksi resursseja lisäämällä, prosesseja nopeuttamalla ja tietojärjestelmiä kehittämällä.

Johtopäätökset

Kirkon viranomaisten antamien sukuselvitysten ja virkatodistusten toimitusaikaa ei ole tarkemmin säädetty laissa, joten asiaa tulee arvioida edellä esitetyistä yleistä lähtökohdista. Hyvän hallinnon palveluperiaatetta ja käsittelyn viivytyksettömyyttä koskevat oikeusohjeet velvoittavat myös kirkkoa sen hoitaessa lakisääteisiä viranomaistehtäviään. Vaikka virkatodistusten toimitusajat näyttävät nyt käytössäni olleiden tietojen perusteella pysyneet joissain aluekeskusrekistereissä (ainakin Oulu, Kuopio, Ylä-Savo, Kokkola ja Rovaniemi) varsin kohtuullisina, niin useiden aluekeskusrekistereiden virkatodistusten toimitusajat ovat – kuten Kirkkohallituskin myöntää omassa selvityksessään – venyneet kohtuuttoman pitkiksi. Ongelmat ovat myös jatkuneet ainakin koko vuoden 2021 ajan ja tilausjonot ja käsittelyajat ovat edelleen monin paikoin huolestuttavan pitkiä.

Edellä kerrotun perusteella katson, että Suomen evankelis-luterilaisen kirkon menettely sukuselvitysten ja virkatodistusten antamisessa ei kokonaisuutena arvioiden ole täyttänyt hallintolain 23 §:n mukaista vaatimusta hallintoasian viivytyksettömästä käsittelystä ja se on samalla rikkonut hallintolain 7 §:ssä säädettyä hyvän hallinnon palveluperiaatetta.

Olen jo aiemmissa DVV:n menettelyä koskevissa päätöksissäni todennut ne vaikeudet ja haitat, joita sukuselvitysten puuttuminen voi vainajan omaisille ja kuolinpesän osakkaille aiheuttaa. Kuolinpesän asioiden hoidon viivästyminen voi myös lisätä omaisten inhimillistä kärsimystä muutoinkin raskaassa elämäntilanteessa. Korostan, että käsittelyajan tulisi pisimilläänkin olla sellainen, että perunkirjoitukselle säädettyä määräaikaa voidaan noudattaa. Edelleen tuon myös esiin, että joissain tapauksissa myös viranomaisen korvausvastuu viivästyksen aiheuttamasta taloudellisesta menetyksestä voi tulla kysymykseen. Kirkkohallituksen selvityksessä on tuotu esiin ongelmien syinä joidenkin seurakuntien haluttomuus liittyä aluekeskusrekistereihin ja siitä seuraavasta kahden toimintatavan ylläpitämisestä johtuvat moninaiset haitat sekä kirkon dualistinen toimintamalli, jossa Kirkkohallituksella ei ole toimivaltaa valvoa antamiensa määräysten noudattamista. Selvityksessä on tuotu esiin myös vaikeudet arvioida virkatodistustilausten käsittelyssä vaadittavaa työmäärää ja erityisesti aluksi liian vähäiseksi arvioitu henkilöstötarve. 

Ymmärrän, että käsillä olevan kaltainen mittava kirkonkirjojenpidon uudelleenorganisoitumishanke ja valtakunnallisesti tuotettuun palveluun siirtyminen voi pitkällisestä ja seikkaperäisestä valmistelustakin huolimatta aiheuttaa ennakoimattomia haasteita uudistuksen toimeenpanossa ja asioiden käsittelyssä. En kuitenkaan pidä selvityksessä esitettyjä syitä siten hyväksyttävinä, että ne vähentäisivät kirkon vastuuta huolehtia laissa säädetyistä velvoitteistaan tai oikeuttaisivat poikkeamaan hyvän hallinnon viranomaismenettelyille asettamista vaatimuksista.

Oikeuskirjallisuudessa ja ylimpien laillisuusvalvojien ratkaisukäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että viranomaisen on järjestettävä menettelytapansa niin, että asian sujuva ja ripeä käsittely on mahdollista. Käsittelyn viivytyksettömyys tarkoittaa ennen muuta käsittelyn kohtuullista joutuisuutta. Käsittelyaika ei saa olla pidempi kuin riittävän huolellinen ja asianmukainen käsittely kohtuudella edellyttää asian erityispiirteet huomioon ottaen. Ylimpien  laillisuusvalvojien ratkaisukäytännössä on vakiintuneesti katsottu, ettei vetoaminen ruuhkautuneeseen työtilanteeseen, töiden organisointiin liittyviin ongelmiin tai henkilöstö- tai muiden resurssien niukkuuteen tahi tietojärjestelmien käyttöönottoon liittyviin syihin oikeuta poikkeamaan laissa säädetystä viivytyksetöntä käsittelyä koskevasta vaatimuksesta, eikä niillä voi perustella viranomaistoiminnassa tapahtuvia oikeudenloukkauksia.

Lopuksi

Tässä asiassa käytössäni olleiden tietojen perusteella minulla ei ole mahdollisuutta tarkemmin ottaa kantaa yksittäisen keskusrekisterien menettelyyn. En voi myöskään arvioida esimerkiksi sitä, minkä tahojen vastuulla on ollut ennakoida siirtymävaiheessa tarvittavan henkilöstön määrää tahi sitä, miten ilmeisen epätasaisesti jakautunutta työkuormaa eri keskusrekisterien välillä on katsottu mahdolliseksi jakaa. Yleisesti totean, että kunkin viranomaisen tehtävänä on osaltaan päätösvaltansa puitteissa varmistaa tehtäviensä asianmukaisen suorittamisen kannalta riittävät resurssit. Olennaista asiassa on siten laillisuusvalvonnan näkökulmasta tarkastella paitsi sitä, millaisiin päätäntävallassaan oleviin toimenpiteisiin viranomainen on ryhtynyt, myös sitä, miten se muuten on pyrkinyt saamaan tilanteeseen parannusta siltä osin, kuin asia ei ole viranomaisen omassa päätäntävallassa.

Olen päättänyt vuoden 2022 laillisuusvalvonnassani seurata sukuselvitysten ja virkatodistusten toimitusaikojen kehitystä erityisesti niissä aluekeskusrekistereissä, joissa tilanne on edelleen ruuhkautunut. Tulen myös arvioimaan sekä aluekeskusrekistereiden että Kirkkohallituksen toimenpiteitä käsittelyaikojen viiveiden poistamiseksi.

Oikeusasiamiehen toiminnassa keskitytään vuonna 2022 valvonnan valvontaan. Tämä vuoksi tulen laillisuusvalvonnassani kiinnittämään erityistä huomiota tuomiokapitulien menettelyyn seurakuntien ja seurakuntayhtymien sekä keskusrekisterien valvonnassa tässä asiakokonaisuudessa.

Saatan edellä esittämäni käsityksen Suomen evankelis-luterilaisen kirkon tietoon.

Sukuselvitysten ja virkatodistusten pitkät toimitusajat Suomen evankelis-luterilaisessa kirkossa (pdf)