KHO: Kaupunginhallituksen päätös maankäyttösopimuksen hyväksymisestä ei ollut lainvastainen
24.2.2021 | OikeusuutisetKHO:2021:24 Kunnallisasia – Maankäyttösopimus – Maankäyttösopimuskorvaus – Laskennallinen rakennusoikeuden hinta – Kunnan etu – Maanomistajien yhdenvertaisuus – Maapoliittinen ohjelma – Käypä arvo – Kunnan harkintavalta
Kaupunginhallitus oli vuonna 2018 hyväksynyt kunnan edustajien ja maanomistajien välillä vuonna 2017 allekirjoitetun maankäyttösopimuksen. Sopimus liittyi asemakaavanmuutokseen, jolla maanomistajien omistamille tonteille oli tulossa merkittävää rakennusoikeuden lisäystä. Sopimuksen mukainen maankäyttösopimuskorvaus oli määritetty asemakaavassa osoitetun rakennusoikeuden perusteella siten, että rakennusoikeuden laskennallisena yksikköhintana oli käytetty hintaa 230 euroa/k-m². Mainittu hinta oli perustunut maankäyttösopimuksessa tarkoitetun alueen viereistä korttelia koskevan vuonna 2013 järjestetyn tarjouskilpailun mukaiseen hintaan.
Kunnan jäsen E oli valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että edellä mainittu kaupunginhallituksen päätös sekä E:n oikaisuvaatimukseen annettu kaupunginhallituksen päätös kumotaan. E perusteli vaatimustaan sillä, että kaupunginhallituksen päätös maankäyttösopimuksen hyväksymisestä oli kaupungin maapoliittisen ohjelman vastainen ja kaupungille taloudellisesti epäedullinen. Vuonna 2014 hyväksytyn ja vuonna 2016 tarkistetun maapoliittisen ohjelman mukaan keskustan rakennusoikeuden laskennallinen hinta asemakaavanmuutoksesta aiheutuvaa arvonnousua määriteltäessä oli vuodesta 2014 alkaen 250 euroa/k-m², ellei tapauskohtaisesti muuta ilmene.
Hallinto-oikeus oli E:n valituksesta kumonnut kaupunginhallituksen päätökset. Hallinto-oikeus katsoi, että maapoliittisen ohjelman mukaista laskennallista hintaa matalampaan hintaan perustuva maankäyttösopimuskorvaus oli ollut maapoliittisessa ohjelmassa asetettuun hintatasoon verrattuna ilmeisen alihintainen. Hallinto-oikeuden mukaan kaupunginhallitus oli tällaisesta korvauksesta päättäessään käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se oli ollut käytettävissä ja siten ylittänyt toimivaltansa.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että kunnan maapoliittisen ohjelman hyväksymisestä ja sisällöstä ei ole säännöksiä maankäyttö- ja rakennuslaissa. Maapoliittiseen ohjelmaan sisältyviä lausumia on pidetty oikeudelliselta luonteeltaan ohjeina, tavoitteina tai suosituksina.
Kun arvioitiin sitä, oliko kaupunginhallituksen päätös mahdollisesti lainvastainen sillä perusteella, että sopimuksessa määrätty maankäyttösopimuskorvaus olisi liian alhainen ja tästä syystä myös määrätty vastoin vaatimusta maanomistajien yhdenvertaisesta kohtelusta, kunnan maapoliittinen ohjelma oli yksi arvioinnin lähtökohdista. Maankäyttösopimuskorvauksen määritykseen liittyi kuitenkin aina myös sellaisia kaavahankkeeseen, aikaan ja paikkaan sidottuja olosuhteita, jotka oli otettava huomioon. Korkein hallinto-oikeus viittasi myös maankäyttö- ja rakennuslain 12 a lukua koskeviin lain esitöihin.
Kaupungin maapoliittisen ohjelman mukaan tavoitehinnasta voitiin tapauskohtaisesti poiketa. Kaupunki oli viitannut lähialueella toteutuneeseen vertailukauppaan ja esittänyt, että maapoliittisen ohjelman mukainen tavoitehinta ei ollut sopimuksen tekohetkellä vastannut kysymyksessä olevan kaavahankkeen osalta käypää hintaa alueella.
Korkein hallinto-oikeus katsoi, että rakennusoikeuden laskennallisen yksikköhinnan poikkeama maapoliittisen ohjelman tavoitehinnassa ja maankäyttösopimuksen mukaisessa hinnassa ei ollut niin huomattava, että jo yksin tällä perusteella kaupungin käsitystä siitä, että alueen käypä hinta sopimuksen tekohetkellä oli ollut maapoliittisen ohjelman mukaista tavoitehintaa alempi, olisi pidettävä virheellisenä. Asiassa ei ollut esitetty muutakaan sellaista selvitystä, jonka perusteella maankäyttösopimuksen mukainen laskennallinen hinta olisi kaavahankkeeseen, aikaan ja paikkaan sidottuna ollut niin alhainen, että kaupunginhallituksen voitaisiin katsoa käyttäneen harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se oli ollut käytettävissä. Korkein hallinto-oikeus kiinnitti myös tässä yhteydessä huomiota maankäyttö- ja rakennuslain 12 a lukua koskeviin lain esitöihin.
Asiassa ei ollut myöskään esitetty, että kaupunginhallitus olisi vastaavissa tapauksissa hyväksynyt maankäyttösopimuksia, joissa olisi käytetty merkittävästi korkeampaa laskennallista rakennusoikeuden yksikköhintaa. Kaupunginhallituksen päätös maankäyttösopimuksen hyväksymisestä ei siten ollut lainvastainen myöskään sillä perusteella, että se olisi ollut vastoin hallintolakiin perustuvaa vaatimusta maanomistajien yhdenvertaisesta kohtelusta.
Korkein hallinto-oikeus kumosi kaupunginhallituksen valituksesta hallinto-oikeuden päätöksen ja hylkäsi E:n hallinto-oikeudelle tekemän valituksen. Kaupunginhallituksen päätökset jäivät voimaan.
Kaupunginhallituksen ei voitu katsoa käyttäneen harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se oli ollut käytettävissä.