AOA Pölönen: Vahva oikeusvaltio tarvitsee vahvoja tuomioistuimia
3.11.2022 | OikeusuutisetApulaisoikeusasiamiehen puhe Tuomaripäivässä 14.10.2022.
– – – Suomessa tuomioistuinten riippumattomuuden sääntely perustuslaillisella tasolla on niukkaa. Olemme tottuneet elämään tämän asiantilan kanssa, kun ei siitä ole koitunut erityisen suuria ongelmia. Joitain ongelmallisia tilanteita on tosin ollut. Mainitsen tästä pian esimerkkinä vuoden 2010 käräjäoikeusuudistuksen. Tuomioistuinten riippumattomuutta voidaan heikentää teknisiltä vaikuttavilla lainmuutoksilla tai epäsuorilla hallinnollisilla järjestelyillä. Tuomareiden työ riippuu esimerkiksi palkanmaksun jatkumisesta, toimitilojen olemassaolosta, ICT-järjestelmien toimivuudesta ja työturvallisuudesta. Mikäli nämä asiat jäävät tuomioistuinlaitoksen ulkopuolisen hallinnon hoidettaviksi, on toimeenpanovallalla periaatteessa käytössään tehokkaat keinot vaikuttaa tuomioistuinlaitoksen työhön.
Itse lainkäyttö on Suomessa aidosti riippumatonta. Kansainvälisessä vertailussa Suomi on äskettäin rankattu maailman 3. parhaaksi oikeusvaltioksi; heikkoutemme liittyvät erityisesti rikosoikeudenhoidon resursseihin ja oikeudenkäyntien kestoon, siviiliasioiden kuluriskiin ja ylipäätään tuomioistuinresursseihin. Osaltaan siviilijuttujen kuluriskiin liittynee se, että Suomessa on Euroopan vähiten oikeuteen päätyviä riita-asioita.
EU:n oikeusvaltiokertomuksessa Suomi esiintyy esimerkillisenä oikeusvaltiona ja tuomioistuinten riippumattomuuden siinäkin todetaan olevan erittäin korkealla tasolla.
– – –
Voidaan palauttaa mieliin, että Ruotsissa käsiteltiin jo kymmenkunta vuotta sitten perustuslain tarkistamistyössä (Prop. 2009/10:80) kattavasti tuomioistuinten asemaan, tehtäviin ja riippumattomuuteen liittyviä valtiosääntöisiä kysymyksiä. Tällaisia ovat mm. perustuslaintasoinen tuomioistuinten riippumattomuuden määrittely, tuomioistuinten perustaminen lain nojalla, päätösvalta lainkäyttötehtävien jakamisessa yksittäisille tuomareille ja tuomareiden nimittämismenettelyt.
Meillä vastaavia asioita ei ole arvioitu yhtä tarkasti perustuslain tasolla. Parannuksia toki on tehty lakitasolla, erityisesti tuomioistuinlakia säädettäessä ja Tuomioistuinvirastoa perustettaessa. Esimerkiksi sekä tuomioistuinten että tuomareiden riippumattomuuden käsitesisällöstä säädetään nyttemmin tuomioistuinlaissa. Mutta nimenomaan valtiosääntöisten suojamekanismien kannalta tuomioistuinten riippumattomuutta koskevat perustuslain pykälät ja säätämisaineistot ovat kovin vaatimattomat. Kun perustuslakia viimeksi yhtään suuremmin muutettiin vuonna 2010, siis samoihin aikoihin, kun Ruotsissa oli esillä mainittu pohdinta, perustuslain tarkistamiskomitea katsoi, että meillä tuomioistuinlaitoksen sääntely perustuslaissa ei edellytä tarkistamista. Lausuntoa voi pitää kovin suppeana ja siitä voi perustellusti olla eri mieltä. Oikeusasiamies Jääskeläinen totesi tuolloin (OMML 9/2010; 8.3.2010; dnro 576/5/10), että ”Erityisesti tuomioistuimille oikeusvaltion puolustamiseksi kuuluvien oikeusturva- ja normikontrollitehtävien johdosta olisi yksityiskohtaisempi perustuslaintasoinen sääntely tuomioistuinten riippumattomuuden korostamiseksi myös meillä perusteltua.” Tähän näkemykseen yhdyn täysin.
– – –
Euroopan ihmisoikeustuomioistuin ja EU:n tuomioistuin ovat sittemmin antaneet useita tuomioita, joissa tarve tuomioistuimen lakiperustaisuudelle – niin itse tuomioistuimen perustamiselle kuin juttukohtaiselle kokoonpanolle – tuodaan esille entistäkin selvemmin. EIS 6 artiklan käyttämän ilmaisun ”laillisesti perustetussa tuomioistuimessa” tarkoituksena on varmistaa se, että demokraattisen yhteiskunnan tuomioistuinlaitos ei ole riippuvainen täytäntöönpanovallan harkintavallasta (Guðmundur Andri Ástráðsson v. Iceland (SJ), 1.12.2020, § 214 – tapauksessa 6 artiklan vastaista oli, kun ylioikeuden tuomari, jonka oikeusministeri oli junaillut virkaan nimittämismenettelyn vastaisesti, kuului liikennerikosjutun ratkaisukokoonpanoon. Kyse ei ollut lainkaan juttukohtaisista esteellisyysperusteista, vaan aikaisemman – kyseiseen juttuun mitenkään liittymättömän – nimittämisvaiheen virheen vaikutuksesta). Lähemmän peruslaintasoisen sääntelyn puuttuminen tuomioistuinlaitoksesta voi vastaisuudessakin aiheuttaa ongelmia mahdollisissa poikkeuksellisissa yhteiskunnallisissa olosuhteissa. Mitä löysempää tai vähempää sääntely perustuslaissa on, sitä enemmän hallitusvallalle jää mahdollisuuksia esimerkiksi tuomioistuinten lakkauttamisiin, tai niiden toimintaedellytyksiin vaikuttamiseen budjettipäätöksin.
– – –
EIT:n tuomiossaan esittämien oikeusohjeiden valossa on selvää, että vastuu asiaa koskevien (varteenotettavien) prosessiväitteiden käsittelemiseen ja ratkaisemiseen kuuluu tuomioistuimille itsellensä. EIT nimittäin vahvisti, että ”laillisesti perustettu tuomioistuin” sisältää vaatimuksen tuomareiden nimittämismenettelyn laillisuudesta. Ja sikäli kuin nimittämismenettely ei ole ollut laillinen, voi tämä heijastua yksittäisen tuomioistuinkäsittelyn 6 artiklan vastaisuutena ”väärin” nimitetyn tuomarin istuessa jutussa. Näiden seurausten arviointi on tehtävä juttutasolla tuomioistuimessa. Vastaus voi olla se, että tuomarin on vetäydyttävä jutusta.
Toki tilanne tuntuu varsin teoreettiselta Suomessa. Kuitenkin jos jollain nimityskerralla oikeusministeriö tai tasavallan presidentti lähtisi epäasianmukaisesti puuttumaan tuomarinvalintalautakunnan nimitysesitykseen, ei asetelma olisi aivan mahdoton.
– – –
Tuomarinvalintalautakunta itse ei juuri koskaan tule kantelun kohteeksi, mutta ainakin yksi esimerkki on mainita, ns. karenssiaikapäätös (EOAK/3889/2007). Asiassa oli kyse siitä, että tultuaan nimitetyksi tuomarin virkaan sama henkilö ei voinut tulla nimitetyksi toiseen tuomarin virkaan joksikin, lähemmin määrittelemättä jätetyksi ajaksi. Laissa tuomarinvalintalautakunnalle on jätetty laaja harkintavalta nimitysten valmistelukäytännön kehittämisessä ja menettelymuotojen valinnasta. Tästä tietoisen joustavasta lain ratiosta huolimatta OA ei pitänyt karenssiaikaa mahdollisena: ”Perustuslain säännös yleisistä nimitysperusteista ja siihen sisältyvä vaatimus virkanimityksen perustumisesta pätevyyteen ja ansioihin menettäisi keskeisen osan merkityksestään, jos viranomainen voisi oman harkintansa mukaan sulkea hakijoita kokonaan nimitysharkinnan ulkopuolelle.”
– – –
Oikeudenhoidon selonteko voinee antaa eväitä myös jossain vaiheessa vuoroon tulevalle seuraavalle perustuslain tarkistamistyölle. Tuomioistuinten riippumattomuuden nykyistä pitävämmät takeet perustuslakiin tulisi mielestäni ottaa vakavasti harkittavaksi. Tuomiovallan riippumattomuuden käsitteen keskeiset elementit olisi hyvä ankkuroida perustuslakitasoisesti. Samalla arvioida voisi, ja mielestäni tulisi, nykyisen perustuslain 21 §:n sanamuodon päivittämistä. Perustuslain 21 §:ssä yleinen valtionhallinto ja tuomioistuimet niputetaan yhteen samassa lauseessa. Säännös ilmentää sinänsä erittäin arvokasta suomalaista erityispiirrettä siitä, että myös hyvä hallinto on turvattu perustuslaintasoisesti. Tällainen perusoikeus on oikeusvertaillen hyvin harvinainen. Kuitenkin hyvän hallinnon ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin yhdistävä ilmaisu on nimenomaan oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin perusoikeuden kannalta kovin suppea. Pitäisin parempana, jos tuomiovalta tässäkin kohtaa selvästi erotettaisiin hallintovallasta. Oikeudenkäynnin riippumattomuuden laajempi ja vahvempi sisällöllinen sääntely perustuslaissa olisi ilman muuta tehtävissä siten, että perusoikeussäännös hyvästä hallinnosta samalla säilytetään.