AOA Pölönen: Senaatti-kiinteistöjen asema valtion monopolivuokranantajana ei perustu lakiin

Apulaisoikeusasiamies (AOA) Pasi Pölönen selvitti valtion vuokrajärjestelmän oikeudellista perustaa ja Senaatti-kiinteistöjen oikeudellista asemaa monopoliasemassa toimivana valtion virastojen vuokranantajana. 

Pölönen katsoi, että Senaatti-kiinteistöjen toiminta ei ole ainakaan ajalla 2016–2020 perustunut perustuslain 84 §:n 4 momentin edellyttämällä tavalla lakiin valtion sisäisten vuokrasopimusten perusteiden ja hinnoittelun osalta. Vallinnut oikeustila on ollut perustuslain vastainen myös Senaatti-kiinteistöille luodun monopoliaseman osalta. 

Senaatti-kiinteistöt on valtion liikelaitos eli osa valtiota. Lain mukaan Senaatti-kiinteistöjen tehtävänä on huolehtia valtion kiinteistövarallisuudesta. Vuoden 2016 alussa toteutetun valtion vuokrajärjestelmän muutoksen yhteydessä Senaatti-kiinteistöjen asemaa suhteessa sen valtiovuokralaisiin muutettiin asetuksella. Vuokralaisilta poistui mahdollisuus tehdä itse sopimuksia suoraan muiden vuokranantajien kuin Senaatti-kiinteistöjen kanssa. Senaatti-kiinteistöt sai näin ollen monopoliaseman suhteessa valtioasiakkaisiinsa.

AOA totesi, että 1.1.2021 voimaan tullut laki Senaatti-kiinteistöistä ja Puolustuskiinteistöistä sisältää nyt tarvittavat laintasoiset säännökset valtion sisäisistä palvelusopimuksista. 

Mitä tuli kysymykseen, oliko valtion viranomaisten ja laitosten velvollisuutena käyttää Senaatti-konsernin liikelaitosten tilapalveluja ja tehdä toimitiloja koskeva palvelusopimus liikelaitoksen kanssa, AOA Pölönen totesi, ettei lainsäädännössä ole siihen velvoittavaa säännöstä. Valtion virastot ja laitokset voivat siis hankkia toimitilat käyttöönsä myös vapailta markkinoilta.

Apulaisoikeusasiamiehen valtiovarainministeriölle 7.1.2020 lähettämä selvitys- ja lausuntopyyntö ja nyt kysymyksessä oleva ratkaisu 6870/2019 on julkaistu kokonaisuudessaan osoitteessa www.oikeusasiamies.fi.

Ratkaisu 1.3.2021:

Osa Senaatti-kiinteistöjen toiminnan sääntelyn edellä todetuista puutteista on korjattu edellä selostetulla 1.1.2021 voimaan tulleella lainta-soisella sääntelyllä. Muut Senaatti-konsernin toimintaan liittyvät oikeudelliset kysymykset ovat joutuneet eduskunnan määräämän selonte-komenettelyn kohteiksi. Sen vuoksi asia ei tässä vaiheessa anna ai-hetta muihin toimenpiteisiin taholtani kuin tämän ratkaisuni julkaisemiseen ja toimittamiseen tiedoksi valtiovarainministeriölle.
Lisäksi pyydän valtiovarainministeriötä ilmoittamaan perjantaihin 30.7.2021 mennessä, mihin toimenpiteisiin ministeriö ja Senaatti-konserni ovat ryhtyneet Senaatti-kiinteistöjen edellä kohdissa 3.2 ja 3.3 kuvatun monopoliaseman purkamiseksi ja valtion sisäisen in house -sopimuskannan uudistamiseksi vastaamaan voimassa olevaa lainsää-däntöä. Pyydän ministeriötä samalla myös ilmoittamaan, missä laajuu-dessa hallintolakia ministeriön käsityksen mukaan sovelletaan Senaatti-konsernin toiminnassa.

Apulaisoikeusasiamies Pölösen selvityspyyntö 2020:

Poliisiasemille, vankiloihin, tuomioistuimiin ja varuskuntiin kohdistettujen eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian tarkastusten yhteydessä havaitaan ajoittain rakennuksiin ja toimitiloihin sekä vapautensa menettäneiden henkilöiden säilytystiloihin liittyviä laillisuusvalvonnan piiriin kuuluvia puutteita ja epäkohtia. Tällaisia epäkohtia on tuotu esiin myös kanteluissa. Kun puut-teiden syitä ja korjaamismahdollisuuksia selvitellään, havaitaan usein Senaatti-kiinteistöjen osuus asiassa. Ongelmallisiksi osoittautuneista toimitiloista on yleensä tehty vuokrasopimuk-siksi otsikoituja asiakirjoja Senaatti-kiinteistöjen kanssa.
Vapautensa menettäneiden henkilöiden käytössä olevien tilojen asianmukaisuuden ja kunnon osalta kysymys on keskeisistä perus- ja ihmisoikeuksiin liittyvistä näkökohdista. Virastojen toimitiloihin liittyy usein myös tilojen saavutettavuutta, terveellisyyttä ja turvallisuutta koskevia oi-keudellisia kysymyksiä.
Vaikka rakennuksiin ja toimitiloihin liittyvät normienvastaisuudet ja muut puutteet olisivat tiloja käyttävän viraston johdon tiedossa, vikojen ja puutteiden korjaaminen näyttää joskus jäävän Senaatti-kiinteistöistä johtuvista syistä viraston välittömien vaikutusmahdollisuuksien ulkopuolelle. Saattaa myös olla, että Senaatti-kiinteistöjen perimien maksujen vuoksi korjauksia tai perusparannuksia ei viraston käytössä olevien resurssien puitteissa voida toteuttaa.
Vuokrasopimukseksi otsikoitu valtion sisäinen asiakirja näyttää siis käytännössä joskus muo-dostavan tosiasiallisen esteen sille, että säännösten edellyttämät välttämättömät korjaukset tai perusparannukset voitaisiin toteuttaa rakennuksissa ja toimitiloissa. Laillisuusvalvonnan näkökulmasta vuokrasopimuksiksi otsikoidut asiakirjat ovat omiaan hämärtämään vastuun kohdentamista niihin tahoihin, jotka tosiasiallisesti näyttävät käyttävän määräysvaltaa toimitilojen lain-mukaisuutta koskevien vaatimusten täyttämisestä päätettäessä.
Pidätettyjen kohtelusta ja vapautensa menettäneiden säilytystilojen ja muidenkin toimitilojen asi-anmukaisuudesta vastaa viime kädessä valtio. Valtion sisäiset järjestelyt eivät vaikuta valtion vastuuseen. Valtion vastuuta ei voida häivyttää valtion sisäisten sopimuskonstruktioiden taakse.

Jos vuokralainen (valtio) jättäisi vuokran maksamatta vuokranantajalle (valtio), vuokranantaja (valtio) ei voisi käräjäoikeudessa kantajana (valtio) tehokkaasti vaatia vastaajalta (valtio) eli itseltään vuokria. Tällainen kanne jätettäisiin tutkimatta. Puhevallan käytönkin osalta jouduttaisiin erikoiseen tilanteeseen, koska liikelaitoslain 16 §:n mukaan ”liikelaitos kantaa ja vastaa valtion puolesta sekä valvoo tuomioistuimissa, viranomaisissa ja toimituksissa valtion etua ja oikeutta liikelaitosta koskevissa asioissa.” Senaatti-kiinteistöt

Pyydän Senaatti-kiinteistöjä selvityksessään ottamaan kantaa siihen, miten se arvioi Riihimäen vankilan tilannetta ja muita vastaavia tilanteita oman oikeudellisen vastuunsa kan-nalta. Pyydän valtiovarainministeriötä lausunnossaan arvioimaan Senaatti-kiinteistöjen oikeudellisen vastuun ohella myös omaa oikeudellista vastuutaan asiassa.

Senaatti-kiinteistöjen asema valtion monopolivuokranantajana (pdf)