Itä-Suomen hallinto-oikeus kumosi suosituksiin perustuvat asumisyksikköjen vierailukiellot

Itä-Suomen HAO: Poikkeusolojen lainsäädäntö – Tehostettu palveluasumisyksikkö – Tapaamisia koskevat toiminta-ohjeet – Tapaamisoikeuden rajoittaminen – Asian tutkiminen tuomioistuimessa – Hallinnon sisäinen määräys – Laissa sääntelemätön rajoitus – Lakisidonnaisuuden vaatimus – Viranomaisen toimivalta – Koronavirusepidemia – COVID-19

A oli valituksessaan ja valituksen täydennyksessä hallinto-oikeudelle esittänyt, että hänen ja hänen C:n kaupungin ympärivuorokautisen hoidon yksikössä asuvan äitinsä B:n välisiä tapaamisia oli rajoitettu 18.6.2020 alkaen saman kaupungin vanhusten hoivapalvelujen hallinnollisten tukipalvelujen kotihoidon päällikön ja geriatrian erikoislääkärin 5.6.2020 antamassa toimintaohjeessa ja 25.6.2020 päivitetyssä toimintaohjeessa tarkoitetuilla tavoilla.

C:n kaupungin vanhusten hoivapalvelujen hallinnollisten tukipalvelujen 5.6.2020 antamassa Ympärivuorokautisen asumisen asukkaiden tapaamisen ja ulkopuolisen hyvinvointipalvelun järjestämiseksi -toimintaohjeessa (jäljempänä toimintaohje) oli annettu ohjeistus läheisten tapaamisista ympärivuorokautisen asumisen yksiköissä. Toimintaohjeen perusteella läheisten tapaamisia oli rajoitettu siten, että läheiset saavat tavata asumisyksikössä asuvaa henkilöä yhden kerran viikossa 30 minuutin ajan kahden metrin turvaetäisyydellä hoitajan valvonnan alaisena ulkona pihalla. Toimintaohjetta oli päivitetty 25.6.2020 alkaen, jolloin ohjeessa ei ollut enää mainittu hoitajan läsnäolovelvoitetta. Saadun selvityksen perusteella asiassa ei ollut tehty A:n äitiä B:tä koskevaa tartuntatautilain 69 §:n 1 momentissa tarkoitettua päätöstä tapaamisoikeuden rajoittamisesta tai muutakaan yksinomaan valittajan äitiä koskevaa hallintopäätöstä. Edellä mainittuja toimintaohjeita ei voitu pitää oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 6 §:n 1 momentissa tarkoitettuina valituskelpoisina päätöksinä.

Hallinto-oikeus katsoi, että A oli hallinto-oikeudessa esittänyt Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan tulkintakäytännössä tarkoitetun perusteltavissa olevan väitteen siitä, että hänen ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan mukaista perhe-elämän ja yksityiselämän suojaansa loukataan. Ihmisoikeussopimuksen 13 artiklasta johtui, että A:lle oli asiassa taattava tehokas oikeussuojakeino. Perustuslain 21 §:n 1 momentista ilmeni, että jokaisen on voitava saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Koska A:lla ei ollut käytettävissään muuta tehokasta oikeussuojakeinoa eikä muuta keinoa saada oikeussuojapyyntöään tuomioistuimessa tutkittavaksi, hallinto-oikeus, joka oikeusjärjestyksen mukaan oli yleensä toimivaltainen tutkimaan hallintovalituksia päätöksistä, joilla yhteydenpitoa rajoitetaan muun lainsäädännön nojalla, tutki A:n vaatimuksen koskien tapaamisoikeuden rajoittamista C:n kaupungin asumispalveluiden hoitokodissa 18.6.2020 alkaen.

C:n kaupungin kotihoidon päällikön valituksen johdosta antaman lausunnon mukaan annettu ohjeistus oli perustunut Suomen hallituksen 17.6.2020 antamiin linjauksiin. Ohjeessa mainitut toimenpiteet eivät olleet rajoitustoimia, vaan kyse oli ollut tartuntatautilain 17 §:n mukaisesta infektion torjunnasta, mikä oli asetettu mainitulla lailla sosiaali- ja terveydenhuollon toimintayksikön velvoitteeksi.

Hallinto-oikeus totesi, että perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tuli perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa oli noudatettava tarkoin lakia. Edelleen saman lain 80 §:ssä oli säädetty asetuksen antamisesta ja lainsäädäntövallan siirtämisestä. Sanotun pykälän 1 momentin mukaan Tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia tässä perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla oli kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Valtioneuvosto käyttää perustuslain 3 §:n 2 momentin mukaan hallitusvaltaa, ja sillä on perustuslain 65 §:ssä tarkoitettu yleistoimivalta hallitus- ja hallintoasioissa. Yleistoimivaltansa nojalla ja lainalaisuusperiaatteen puitteissa valtioneuvosto voi ohjata valtion hallintoa ja antaa tässä tarkoituksessa hallinnon sisäisiä määräyksiä. Hallinnon sisäinen määräys ei voi koskea yksityisiä henkilöitä tai yhteisöjä eikä myöskään kuntia, joiden itsehallinnosta säädetään perustuslain 121 §:ssä.

Valtioneuvosto oli todennut 16.3.2020 yhteistoiminnassa Suomen Tasavallan presidentin kanssa, että maassa vallitsevat valmiuslaissa tarkoitetut poikkeusolot. Valtioneuvoston päätöksen perusteena oli ollut koronaviruksen aiheuttama Covid-19-epidemia (jatkossa myös koronavirus). Koronaviruspandemian aiheuttamassa tilanteessa perusoikeuksien rajoittaminen oli voinut perustua muun ohessa valmiuslain nojalla annettuun valtioneuvoston asetukseen tai toimivaltaisen viranomaisen päätökseen riippuen kyseessä olevasta toimivaltuudesta, ja tartuntatautilakiin. Valmiuslaissa tarkoitetut poikkeusolot olivat päättyneet Suomessa tiistaina 16.6.2020 ja valmiuslain mukaisten toimivaltuuksien käytöstä oli luovuttu 16.6.2020 alkaen valtioneuvoston asetuksella (444/2020) valmiuslain 86, 88, 93 ja 94 §:ssä säädettyjen toimivaltuuksien käytön jatkamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen ja kyseisten toimivaltuuksien soveltamisesta annettujen asetusten kumoamisesta.

Hallinto-oikeus totesi, että C:n kaupungin kotihoidon päällikön valituksen johdosta antamassa lausunnossa viitatussa 17.6.2020 julkaistussa valtioneuvoston tiedotteessa 435/2020 oli kysymys valtioneuvoston perustuslain 65 §:n nojalla antamasta ohjauksesta, eikä se siten ollut luonteeltaan oikeudellisesti velvoittava.

Hallinto-oikeus katsoi, että koronaviruspandemiatilanteessa ympärivuorokautisen hoidon yksikön asiakkaiden kanssa tapahtuvaa yhteydenpitoa ja heidän luokseen toimintayksikköön tehtäviä vierailuja varten oli sinänsä mahdollista laatia yleisiä ohjeita, joilla pyritään muun ohella turvaamaan koronaviruspandemian aiheuttamassa tilanteessa vierailujen ja muun yhteydenpidon turvallisuus sekä varmistamaan, että vierailut ja muu yhteydenpito eivät aiheuta haittaa tai vaaraa ympärivuorokautisen hoidon yksikön asiakkaille tai henkilökunnalle. Ohjeita ei voida kuitenkaan käyttää yhteydenpidon ja tapaamisten rajoittamistarkoituksessa. Oli selvää, että koronaviruspandemiatilanteessa tapaamisten rajoittaminen voi olla sinänsä tietyissä tilanteissa perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävistä syistä välttämätöntä. Kun otettiin huomioon perustuslain 10 §:n 1 momentti ja ihmisoikeussopimuksen 8 artikla, tällaisen rajoittamisen tuli perustua lakiin ja rajoittamisen tuli täyttää perus- ja ihmisoikeuksien yleiset rajoittamisedellytykset. Tartuntatautilaissa ei ollut erikseen säädetty oikeudesta henkilön perusoikeuksien rajoittamiseen muutoin kuin tartuntatautilain 58 §:ssä säädetyssä toimintayksikön sulkemisessa ja saman lain 60 ja 63 §:issä säädetyissä karanteenissa ja eristämisessä sekä saman lain 69 §:ssä säädetyssä tapaamisen rajoittamisessa karanteenin ja eristämisen aikana. Saman lain 17 §:n säännös ei ollut antanut viranomaiselle toimivaltaa antaa oikeudellisesti sitovia vierailukieltoja asumisyksiköihin.

Hallinto-oikeus katsoi, että toimintaohjeet olivat sisältäneet tartuntatautilain 69 §:ssä säädettyä tapaamisoikeuden rajoittamista asiallisesti vastaavia seikkoja muun ohella siltä osin kuin toimintaohjeissa oli todettu, että vierailuista oli ilmoitettava etukäteen, vierailujen määrää ja pituutta rajoitettiin ja vierailuja valvottiin. Toimintaohjeilla oli siten tosiasiallisesti puututtu A:n ja hänen äitinsä B:n yksityiselämän ja perhe-elämän suojaan. Hallinto-oikeus valituksen hyväksyen vahvisti, että C:n kaupungin kotihoidon päälliköllä ja geriatrian asiantuntijalääkärillä ei ollut oikeutta rajoittaa A:n ja hänen äitinsä B:n tapaamisia 18.6.2020 alkaen 5.6.2020 antamassaan toimintaohjeessa ja 25.6.2020 päivitetyssä toimintaohjeessa tarkoitetuilla tavoilla.

Asiassa ei ollut edellytyksiä tuomioistuimessa ratkaista tarkemmin, mitkä rajoitukset tässä tapauksessa olisivat saattaneet olla perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä ja välttämättömiä.