Perustuslakivaliokunta määritti asianajosalaisuuksien perustuslaillista suojaa

Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 5 §:ssä säädetään välittäjän tiedonantovelvollisuudesta. Lakiehdotuksen 6 §:n 1 momentin mukaan siltä osin kuin kyse on tiedoista, joita tarkoitetaan asianajajista annetun lain 5 c §:ssä tai oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 13 §:n 3 momentissa, 4 ja 5 §:n säännöksiä ei sovelleta suomalaisen välittäjään, joka on asianajajista annetun lain mukainen asianajaja, luvan saaneista oikeudenkäyntiavustajista annetun lain mukainen luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja tai valtion oikeusapu- ja edunvalvontapiireistä annetun lain mukainen julkinen oikeusavustaja. Säännöksen 2 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitetun välittäjän on ilmoitettava ilman aiheetonta viivästystä saman järjestelyn toiselle välittäjälle, tai jos toista välittäjää ei ole, asianomaiselle verovelvolliselle tätä koskevasta verotusmenettelystä annetun lain 17 e §:n mukaisesta tiedonantovelvollisuudesta tai mainitun lain 14 f §:n mukaisesta ilmoitusvelvollisuudesta sekä Verohallinnon antama viitenumero. Vapautettu välittäjä olisi velvollinen ilmoittamaan raportoitavista järjestelyistä kaikki ne vaaditut tiedot, jotka eivät ole viitattujen salassapitosäännösten piirissä.  

Hallituksen esityksen mukaan toimeenpantavan virka-apudirektiivin 8 ab artiklan 5 kohdan säännös antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden ottaa huomioon kansallisen lainsäädännön ammattisalassapitosäännökset ja niiden vaikutukset raportoitavien järjestelyjen välittäjien velvollisuuteen ilmoittaa tietoja. Kyseisen kohdan mukaan välittäjille voidaan säätää oikeus olla toimittamatta raportoitavaa rajat ylittävää järjestelyä koskevia tietoja, jos raportointivelvoite loukkaisi kyseessä olevan jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön mukaista oikeudellista ammattisalassapitovelvollisuutta. Vapautus raportointivelvollisuudesta muodostuu direktiivin mukaan kuitenkin vain niille välittäjille, jotka harjoittavat toimintaansa sellaisten kansallisten lakien mukaisesti, joilla niiden ammattia säädellään. Perusteluissa (s. 13) viitataan kansallisen liikkumavaran osalta siihen, että esityksessä tätä mahdollisuutta ehdotetaan käytettäväksi direktiivin sallimassa laajuudessa.  

Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeet turvataan perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan lailla. Näihin takeisiin sisältyvät myös oikeus saada oikeudellista apua, oikeus itse valita oikeusavustajansa ja oikeus neuvotella tämän kanssa luottamuksellisesti (HE 309/1993 vp, s. 74/II). Oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä suojataan myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa. Sen määräysten on niin ikään katsottu sisältävän oikeuden luottamukselliseen neuvonpitoon avustajan kanssa (Ks. esim. PeVL 58/2002 vp, s. 2, PeVL 15/2014 vp). Perustuslakivaliokunta on arvioinut asianajosalaisuuteen kohdistuvia tiedonsaantioikeuksia pitäen lähtökohtana luottamuksellisuuden kunnioittamista (PeVL 58/2002 vp, s. 2). Valiokunta korostaa tämän johdosta myös asianajotoiminnan ja muun oikeudellisen avustamisen riippumattomuutta suhteessa viranomaisiin. Asianajosalaisuudella on merkitystä myös perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja erityisesti kotirauhan suojan kannalta. Lisäksi se liittyy perustuslain 18 §:ssä turvattuun ammatinharjoittamisoikeuteen. 

Asianajosalaisuus on perinteisesti liitetty oikeudenkäyntiin, mutta sillä on merkitystä myös hallintomenettelyssä. Eurooppalaisten tuomioistuinten ja perustuslakivaliokunnan käytännössä asianajosalaisuutta onkin paljolti arvioitu nimenomaan hallintoviranomaisen tiedonsaantioikeuden ja yksityisen tiedonantovelvollisuuden rajoittamisen näkökulmasta. Tältä kannalta asianajosalaisuuden huomioon ottamista voidaan pitää myös osana perustuslain 21 §:n 2 momentissa tarkoitettuja hyvän hallinnon takeita. 

Euroopan unionin perusoikeuskirjassa asianajosalaisuus tukeutuu 47(1) artiklaan ja 48(2) artiklaan, joissa turvataan oikeus saada neuvoja ja antaa toisen henkilön puolustaa ja edustaa itseään sekä puolustautumisoikeuksien kunnioittamisen, minkä lisäksi se liittyy perusoikeuskirjan 7 artiklassa tarkoitettuun viestien kunnioittamiseen. 

EU-tuomioistuin on katsonut, että asianajajan on oltava riippumaton suhteessa julkiseen valtaan, muihin toimijoihin ja ulkopuolisiin (asia C-309/99, Wouters, 102 kohta). EU-tuomioistuin on myös katsonut, että käsitys asianajajakunnasta riippumattomana ja oikeudenhoidon etujen mukaisesti toimivana ammattikuntana, jota valvotaan yleisen edun nimissä asetettujen ammattieettisten ja kurinpitosääntöjen kautta, on osa unionin oikeusjärjestystä (asia C-155/79, AM & S Europe v. Komissio, 24 kohta ja asia C-550/07 P, Akzo Nobel Chemicals ja Acros Chemicals v. Komissio ym., 42 kohta). 

EU-tuomioistuin on ottanut nimenomaisesti kantaa siihen, että asianajajat on lisätty EU:ssa annetulla toisella rahanpesudirektiivillä (2001/97/EY) rahanpesudirektiivissä tarkoitetuiksi ilmoitusvelvollisiksi. EU-tuomioistuin päätyi tapauksessa pitämään rahanpesudirektiivin sisältämää ilmoitusvelvollisuutta EIS 6 artiklan mukaisena, koska ilmoitusvelvollisuus oli direktiivillä rajoitettu koskemaan muunlaisia toimia kuin oikeuskäsittelyä. Koska oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevaan oikeuteen perustuvat vaatimukset edellyttivät EU-tuomioistuimen tapauksessa omaksuman näkemyksen mukaan yhteyttä oikeuskäsittelyyn ja koska rahanpesudirektiivin mukaisessa asianajajien ilmoitusvelvollisuudessa asianajajat oli vapautettu tiedonanto- ja yhteistyövelvoitteista tällaisen yhteyden ollessa käsillä, oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimuksia ei loukattu (asia C-305/05, Ordre des barreaux francophones et germanophones ym. v. Neuvosto, 30—35 kohta). 

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännössä on otettu kantaa siihen, onko EU:n rahanpesudirektiiveissä asetettu asianajajiin kohdistettu velvoite ilmoittaa rahanpesuepäilystä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan sallima. Asiaa koskeneessa Michaud-ratkaisussa tuomioistuin sinänsä katsoi, että rahanpesun torjuminen on hyväksyttävä peruste, jolla voidaan tietyissä tilanteissa oikeuttaa puuttuminen sopimuksessa turvattuihin oikeuksiin ja myös ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa turvattuihin oikeuksiin asianajajan ja asiakkaan välisessä suhteessa (Michaud v. Ranska, 6.12.2012, 123 kohta). Ihmisoikeustuomioistuin asetti tälle kuitenkin kaksi edellytystä. Ensimmäisen edellytyksen mukaan rahanpesun torjumista koskevassa sääntelyssä asianajajiin kohdistettu ilmoitusvelvollisuus tulee kohdentaa muuhun toimintaan kuin asiakkaiden oikeudenkäyntiin tai esitutkintaan liittyvään puolustamiseen tai avustamiseen (127 kohta). Toiseksi edellytykseksi ratkaisussa asetettiin se EU:n rahanpesudirektiivien sallima käytäntö, että asianajajat voivat tehdä rahanpesua koskevan ilmoituksen ensi vaiheessa alan itsesääntelyelimelle, kuten asianajajayhdistykselle. Ihmisoikeustuomioistuin katsoi, että tällöin asianajotoimintaan liittyvät perusoikeudet, ennen muuta asiakkaan ja asianajajan välisen suhteen osalta merkityksellinen Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artikla, tulevat paremmin otetuksi huomioon, kun ilmoitus tehdään asianajotoimintaa paremmin tuntevalle taholle (129—130 kohta). 

Ihmisoikeustuomioistuimenratkaisukäytäntö asianajosalaisuuksiin liittyvistä privilegioista ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan näkökulmasta on laaja (tästä käytännöstä kootusti ks. Michaud v. Ranska, 117—119 kohta). EIT on lukuisissa ratkaisuissaan katsonut, että oikeus käyttää asianajajaa on Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklaan kuuluva oikeus niin rikos- kuin riita-asioissa. Ratkaisuissa Campbell ja Fell v. UK (28.6.1986), S. v. Sveitsi (28.11.1991) ja Campbell v. UK (25.03.1992) oli kyse asianajajaneuvotteluiden tai -kirjeenvaihdon luottamuksellisuudesta. Myös tapauksessa Kopp v. Sveitsi (25.3.1998) oli kyse asianajosalaisuuksista asianajotoimiston telekuuntelun yhteydessä.  

Perustuslakivaliokunta kiinnittää erityistä huomiota siihen, että Suomi on saanut langettavia tuomioita ihmisoikeustuomioistuimesta asianajosalaisuuksiin liittyen. Tapauksissa Sallinen ym. v. Suomi (27.9.2005), Sorvisto v. Suomi (13.1.2009) ja Harju v. Suomi (15.2.2011) on kaikissa ollut kyse kotietsinnästä ja takavarikosta, joka on kohdistunut asianajosalaisuuksiin. Tässä yhteydessä merkityksellinen on ratkaisu Sorvisto v. Suomi, koska siinä arvioinnin kohteena ollut aineiston takavarikointi ei liittynyt rikosasiaa hoitavaan asianajajaan vaan kyse oli taloudellisiin asioihin liittyvästä konsultoinnista. Kolme Suomea koskevaa samansuuntaista ratkaisua johtivat siihen, että lakia muutettiin oikeudenkäymiskaaren 17 luvun uudistuksen yhteydessä. Uudistuksessa yhteydessä asianajosalaisuuksien suojaa laajennettiin koskemaan myös muuta kuin avustamista oikeudenkäyntiasioissa (ks. HE 46/2014 vp, s. 21/II ja 69/II).  

Perustuslakivaliokunta on arvioinut Finanssivalvonnalle ehdotettuja tiedonsaantioikeuksia ja pitänyt tuolloin riittämättömänä rajausta, jossa viranomaisen tiedonsaantioikeuden piiristä oli rajattu vain asianajajista annetussa laissa tarkoitetut asianajajat ja näiden apulaiset. Valiokunta kiinnitti huomiota siihen, että rajoitukset oli tarkoitettu kattamaan myös muut oikeudenkäyntiasiamiehet ja -avustajat. Valiokunta piti valtiosääntöoikeudellisista syistä tärkeänä, että pykälän henkilöllistä soveltamisalaa laajennettiin myös sanonnallisesti sen tarkoitusta vastaavaksi (PeVL 28/2008 vp). 

Perustuslakivaliokunta on eräissä sääntely-yhteyksissä kiinnittänyt erikseen huomiota siihen, ettei lakiehdotuksiin ole sisältynyt oikeudenkäyntiasiamiehiä ja oikeudenkäyntiavustajia sekä asianajajia koskevaa poikkeusta tietojensaanti- ja tarkastusoikeudesta. Valiokunta on kiinnittänyt tuolloin huomiota siihen, että lakiehdotuksen mukainen velvollisuus antaa tietoja ja asiakirjoja voi kohdistua kehen tahansa tuolloin toimeenpantavana olleessa EU-säännöksessä tarkoitettuun henkilöön tai päämieheen. Valiokunta on arvioinut, että tämän perusteella näytti jäävän jossain määrin epäselväksi, voisiko tietojenantovelvollisuus kohdistua myös asianajajaan tai muuhun oikeudelliseen avustajaan. Sääntelyä oli EU-sääntelyn sen mahdollistaessa syytä täydentää. Valiokunta viittasi Finanssivalvonnasta annetun lain 25 §:ään mahdollisena sääntelyesimerkkinä (PeVL 15/2014 vp).  

Mainitun Finanssivalvonnasta annetun lain 25 §:n mukaan Finanssivalvonnan tiedonsaantioikeus ei kata asianajajalta tai hänen apulaiseltaan asianajajan asiakasta koskevia tietoja, asiakirjoja tai tallenteita eikä muultakaan henkilöltä oikeudenkäyntiasiamies- tai oikeudenkäyntiavustajatehtävien hoitamisen yhteydessä saatuja tietoja, asiakirjoja tai tallenteita. Säännöksen mukaan oikeudenkäyntiasiamies- ja oikeudenkäyntiavustajatehtäviksi luetaan varsinaisten oikeudenkäyntiin liittyvien tehtävien lisäksi oikeudellinen neuvonta, joka koskee asiakkaan oikeudellista asemaa esitutkinnassa rikoksen johdosta tai asian muussa oikeudenkäyntiä edeltävässä käsittelyvaiheessa taikka oikeudenkäynnin käynnistämistä tai sen välttämistä. 

Perustuslakivaliokunta kiinnittää erityistä huomiota hallituksen esityksessä ehdotetun asianajosalaisuuden rajoituksen alaan. Arvioitaessa ehdotettua sääntelyä sen valtiosääntöoikeudellisen hyväksyttävyyden näkökulmasta ehdotettu 6 § vaikuttaa soveltamisalaltaan varsin kapealta. Asianajajien, luvan saaneiden oikeudenkäyntiavustajien ja julkisten oikeusavustajien ammattisalassapitoon perustuva poikkeus tiedonantovelvollisuuteen olisi soveltamisalaltaan varsin rajallinen. Pääsääntö olisi edelleen asianajajien, luvan saaneiden oikeudenkäyntiavustajien ja julkisten oikeusavustajien tiedonantovelvollisuus. Hallituksen esityksen mukaan (s. 26) lähtökohta myös tämän vapautuksen piiriin kuuluville välittäjille olisi kuitenkin se, että he olisivat velvollisia raportoimaan järjestelyistä 4 §:n mukaiset tiedot. Se, että välittäjä on asianajaja, ei automaattisesti vapauttaisi häntä kaikesta raportoitavia järjestelyjä koskevasta tiedonantovelvollisuudesta. Vapautus soveltuisi ainoastaan niihin tietoihin, jotka kuuluvat välittäjiä koskevien salassapito- ja todistamiskieltosäännösten piiriin. Vapautus voisi joissakin tilanteissa koskea vain järjestelyn yksittäisiä tietoja, kuten järjestelyä hyödyntävän asiakkaan yksilöintitietoja. Muilta osin järjestelystä tulisi raportoida.  

Sääntelymalli, jossa ammattisalassapitovelvollisuuden sitomille välittäjille asetetaan lähtökohtainen raportointivelvollisuus, on ongelmallinen edellä tarkasteltujen asianajajien riippumattomuutta korostavien perus- ja ihmisoikeusnormien näkökulmasta. Tässä arviossa on otettava huomioon myös, että salassapitovelvollisuuden rikkominen on rikoslain 38 luvun 1 §:ssä tarkoitettuna salassapitorikoksena rangaistavaa, minkä lisäksi se voi johtaa muun muassa asianajajien osalta kurinpitoseuraamuksiin. Valiokunnan mielestä tähän nähden on ongelmallista myös se, että lakiehdotuksesta ja sen perusteluista ei saa rajoituksen asianmukaisuuden arvioimiseksi välttämätöntä selkeää kuvaa rajoituksen käytännön soveltamisesta.  

Hallituksen esityksen säätämisjärjestystä koskevissa perusteluissa (s. 42—43) katsotaan, että verovelvolliselta tällaisissa tilanteissa puuttuva velvollisuus ilmoittaa viitenumero Verohallinnolle varmistaisi sen, ettei Verohallinto voisi samalla viitenumerolla yhdistää välittäjän ja asianomaisen samaa järjestelyä koskevia tietoja toisiinsa. Toisaalta esityksen perusteluissa on yleisesti korostettu (s. 22), että menettelyn tarkoituksena olisi mahdollistaa samaa järjestelyä koskevien raportointien yhdistäminen. Perustuslakivaliokunnan mielestä hallituksen esityksestä ei saa selkeää kuvaa viitenumeron merkityksestä järjestelmässä erityisesti ilmoitusvelvollisuuden rajoitusten osalta.  

Perustuslakivaliokunnan mielestä sääntelyn epäselvyys on yleisemminkin ongelmallista. Vaikka raportoitavien järjestelyjen ilmoittajat olisivat säätämisjärjestysperusteluissa (s. 42) tarkoitetuin tavoin pääasiallisesti oikeushenkilöitä, joiden olisi ilmoitettava Verohallinnolle sivullista koskevia tietoja, velvoittaa sääntely myös luonnollisia henkilöitä sen soveltamisedellytysten täyttyessä. Sääntelyä on välttämätöntä selkeyttää ja täsmentää. Valiokunta huomauttaa, että edellä viitatussa tapauksessa Sallinen ym. v. Suomi EIT katsoi nimenomaisesti ehdotetun kaltaiselta sääntelyltä edellytettävän selkeyttä, täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta (kohta 82).  

Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 13 §:n mukaisen todistamiskiellon 1 momentissa säädetty varsinainen asianajosalaisuuden ydin ei ole ehdotetun säännöksen piirissä. Hallituksen esityksessä tätä rajausta perustellaan sillä, että direktiivin mukaisten järjestelyjen raportointi on luonteeltaan ennakollista ilmoittamista, minkä vuoksi direktiivillä ei voida katsoa olevan välitöntä liityntää oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 13 §:n 1 momenttiin, jossa on kyse tietojen antamisesta liittyen käynnissä olevaan tai uhkaavaan oikeudenkäyntiin hallinto- tai rikosprosessissa. Valiokunnan mielestä perustelu on sinänsä ymmärrettävä. Soveltamistilanteiden moninaisuudesta johtuen valiokunta ei pidä perustelua kuitenkaan riittävänä.  

Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotettu sääntely ei välttämättä turvaa asianajosalaisuutta asianmukaisesti ja riittävästi kaikissa tilanteissa. Valiokunnan mielestä perustelluin sääntelymalli olisi Finanssivalvonnasta annetun lain 25 §:n mukainen lähtökohtainen ilmoitusvelvollisuuden rajaus, joka kuitenkin kohdistuisi nyt ehdotetun säännöksen mukaisen henkilöpiiriin. Lähtökohtaiseen ilmoitusvelvollisuuden rajaukseen voidaan tarvittaessa erikseen säätää direktiivin edellyttämiä välttämättömiä poikkeuksia. Valiokunta painottaa, että tällaisia EU:n sekundäärioikeuden etusijaan perustuvia välttämättömiä poikkeuksia on sovellettava EU-oikeuden asettamissa rajoissa suppeasti tulkittavina poikkeuksina. Vaihtoehtoisesti valtiovarainvaliokunnan on virka-apudirektiivin salliessa laajennettava 1. lakiehdotuksen 6 §:n 1 momentin viittaussäännöstä oikeudenkäymiskaareen siten, että ilmoitusvelvollisuus ei koske viitatun oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 13 §:n 3 momentin asemesta oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 13 §:n 1 ja 3 momentissa säädettyjä todistamiskieltoja. Tällaisen muutoksen tekeminen on edellytyksenä sille, että 1. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.