Perustuslakivaliokunta huolissaan turvapaikanhakijoiden oikeusavusta

Valiokunnan lausunto
PeVL 24 2016 vp HE 32/2016 vp
Perustuslakivaliokunta: Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi ulkomaalaislain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta

Perustuslakivaliokunta kiinnittää yleisellä tasolla lisäksi huomiota
siihen, että perus‑ ja ihmisoikeusherkässä sääntely-yhteydessä
lainvalmistelun yksinomaisena tavoitteena ei tulisi olla vain käsittelyn
nopeuttaminen ja tehostaminen. Perustuslain näkökulmasta olennaisia
ovat oikeusturvaan ja yleensä käsittelyn asianmukaisuuteen liittyvät
näkökohdat, etenkin kun huomioidaan, että kyse on erityisen
haavoittuvassa asemassa olevista ihmisistä, joiden suhteen
oikeusturvavaatimukset korostuvat. Kun oikeusturvajärjestelmää on
valiokunnan mukaan arvioitava kokonaisuutena ja valitusaikojen
lyhentämiset eivät ole täysin ongelmitta sovitettavissa yhteen
perustuslain 21 §:n vaatimusten kanssa, on tällä seikalla lisäksi
merkitystä arvioitaessa muita oikeusturvan heikentämistä merkitseviä
ehdotuksia.
===
Ulkomaalaislakiehdotuksen
9 §:n 2 momentissa säädetään siitä, että oikeusapuun ei kuulu avustajan
läsnäolo ulkomaalaislain 97 a §:ssä tarkoitetussa
turvapaikkapuhuttelussa, ellei avustajan läsnäolo ole erityisen
painavista syistä tarpeen. Esityksen yksityiskohtaisten perusteluiden
(s. 17) mukaan hakijan erityisen haavoittuva asema, traumatisoituminen,
kidutuskokemukset, luku- ja kirjoitustaidottomuus tai alaikäisyys ovat
huomioon otettavia seikkoja arvioitaessa hakijan kykyä tehdä asiastaan
riittävästi selkoa turvapaikkapuhuttelussa. Muutoin oikeus saada
oikeusapua myös hallintovaiheessa määräytyy oikeusapulain mukaan. 
Turvapaikkapuhuttelulla
on tärkeä merkitys osana turvapaikkatutkintaa. Siinä selvitetään
suullisesti hakijan perusteet häneen kotimaassaan tai pysyvässä
asuinmaassaan kohdistuneesta vainosta tai muista oikeudenloukkauksista
ja niiden uhkista (ulkomaalaislain 97 § 3 momentti).
Turvapaikkapuhuttelussa on erityisesti tiedusteltava, miten hakija
suhtautuu mahdolliseen maasta poistamiseen turvalliseen alkuperämaahan
sekä maahantulokieltoon. Hakijalta on selvitettävä erityisesti ne
perusteet, joiden vuoksi hän katsoo, ettei kyseinen valtio ole hänelle
turvallinen. Lisäksi on selvitettävä, onko hakijalla kansainvälisen
suojelun tarpeen ohella muita perusteita oleskeluoikeuden saamiseen
(ulkomaalaislain 97 a § 2 momentti). Ottaen huomioon
turvapaikkapuhuttelun merkitys turvapaikan hakijalla on
perustuslakivaliokunnan mielestä korostettu oikeusturvan tarve
turvapaikkapuhuttelussa.
Oikeus
saada oikeudellista apua tarvittaessa julkisen vallan kustannuksella
tuomioistuinasioissa kuuluu perustuslain 21 §:n 2 momentissa
tarkoitettuihin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeisiin (ks. HE 309/1993 vp,
s. 74). Jos asianosaisella on hallintoasiassa korostettu
oikeusturvaintressi, voidaan oikeus oikeusapuun nähdä myös osana saman
perustuslain kohdan tarkoittamia hyvän hallinnon takeita. Oikeusavun
poistaminen turvapaikkapuhuttelussa on merkittävä heikennys turvapaikan
hakijan perustuslain 21 §:ssä taattuun oikeusturvaan. Ehdotuksen
vaikutuksia tosin pehmentää se, että ulkomaalaislakiehdotuksen 9 §:n 2
momentti mahdollistaa edelleen avustajan läsnäolon
turvapaikkapuhuttelussa erityisen painavista syistä. Tämä
poikkeusmahdollisuus mahdollistaa oikein tulkittuna oikeusavun
myöntämisen sellaisissa tilanteissa, joissa se on ehdottoman välttämätön
hakijan oikeusturvan kannalta. 
Asiantuntevan
avustajan läsnäolo turvapaikkapuhuttelussa on perustuslakivaliokunnan
käsityksen mukaan tärkeää paitsi turvapaikanhakijan oikeusturvan
kannalta myös turvapaikkaprosessin mahdollisen myöhemmän
hallintotuomioistuinkäsittelyn kannalta. Puutteet
turvapaikkapuhuttelussa voidaan joutua korjaamaan
tuomioistuinkäsittelyssä, jossa hallinto-oikeudella on
selvittämisvelvollisuus. Tämä hidastaisi hallintotuomioistuinkäsittelyä
ja lisäisi kustannuksia, jolloin ehdotuksen vaikutukset voisivat olla
jopa päinvastaiset kuin mitä sillä on tavoiteltu. Asiantuntevan
avustajan läsnäolo turvapaikkatutkinnassa edistää jo prosessin
alkuvaiheessa niiden turvapaikanhakijoiden tunnistamista, jotka ovat
kansainvälisen suojelun tarpeessa ja joita ei voida perustuslain 9 §:n 4
momentin turvaaman palautuskiellon takia palauttaa kotimaahansa. Näillä
näkökohdilla on valiokunnan mielestä merkitystä arvioitaessa ehdotuksen
hyväksyttävyyttä.
Lakiehdotuksessa tai sen perusteluissa ei ole
lausuttu mitään siitä, kuinka erityisen painavien syiden arviointi
käytännössä tapahtuisi. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan
arviointi tapahtuisi ilmeisesti oikeusapulain mukaisessa menettelyssä ja
oikeusapupäätöksessä ratkaistaisiin se, annetaanko oikeusapua avustajan
läsnäoloon turvapaikkapuhuttelussa. Tällaisessa
päätöksentekomenettelyssä ei välttämättä kyetä tunnistamaan oikeusavun
myöntämistä puoltavia näkökohtia.
===
Perustuslakivaliokunnan mielestä se,
että avustajan kelpoisuus määräytyy ulkomaalaislakiehdotuksen 9 §:n 2
momentin muutoksen myötä poikkeuksetta oikeusapulain mukaan, on
perusteltu. Valiokunta pitää tärkeänä, että oikeusapu on tasoltaan
laadukasta.
===
Ulkomaalaislakiehdotuksen
128 §:n 1 momentin mukaan säilöön ottamisen uudelleenkäsittely
tapahtuisi jatkossa säilöön otetun pyynnöstä. Säilöön ottamista koskeva
asia olisi käsiteltävä viipymättä ja viimeistään neljän vuorokauden
kuluttua pyynnön esittämisestä. Käsittelyä ei kuitenkaan tarvitsisi
pitää aikaisemmin kuin kahden viikon kuluttua edellisestä käsittelystä.
Samoin pykälän 2 momenttia muutettaisiin niin, että käräjäoikeuden
tulisi säilöön otetun pyynnöstä ottaa säilöön ottamista koskeva asia
uudelleen käsiteltäväksi 1 momentissa säädettyä aikarajaa
aikaisemminkin, jos siihen on aihetta edellisen käsittelyn jälkeen ilmi
tulleen seikan johdosta. Lisäksi 4 momentista poistettaisiin maininta
käräjäoikeuden omasta aloitteesta tapahtuvasta uudelleen käsittelystä
silloin, kun kysymys on huoltajansa kanssa säilöön otetun lapsen säilöön
ottamista koskevan päätöksen uudelleen tutkittavaksi ottamisesta.
Ehdotettu
muutos heikentäisi tosiasiassa säilöön otettujen oikeusturvaa, koska
asian käsittely käräjäoikeudessa edellyttäisi jatkossa säilöön otetun
pyyntöä ja sen myötä hakijan huomattavaa oma-aloitteisuutta sekä
ylipäätään tietoa oikeuksistaan ja turvapaikkamenettelystä.
Perustuslakivaliokunta
katsoo, että jos lakivaliokunta päätyy ehdottamaan lain muuttamista
hallituksen esityksessä ehdotetulla tavalla, lakiin tulee lisätä
säännökset, jotka turvaavat tehokkaat ja toimivat järjestelyt siitä,
että säilössä oleva ulkomaalainen saa tehokkaasti tiedon oikeuksistaan
ja ymmärtää ne.
 ===
Perustuslakivaliokunta esittää,että
lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain
säätämisjärjestyksessä, 1. lakiehdotus kuitenkin vain, jos valiokunnan
sen 9 §:n 2 momentista tekemä huomautus otetaan asianmukaisesti
huomioon.

PeVL 24/2016 vp