Lausunto HE-luonnoksesta eduskunnalle laiksi työriitojen sovittelusta ja eräiden työtaistelutoimenpiteiden edellytyksistä annetuin lain muuttamisesta
3.1.2025 | LausunnotTyö- ja elinkeinoministeriölle
Dnro L2024-68
Lausuntopyyntönne: VN/1195/2024, 11.11.2024
LUONNOS HALLITUKSEN ESITYKSEKSI EDUSKUNNALLE LAIKSI TYÖRIITOJEN SOVITTELUSTA JA ERÄIDEN TYÖTAISTELUTOIMENPITEIDEN EDELLYTYKSISTÄ ANNETUN LAIN MUUTTAMISESTA
Pyydettynä lausuntona Suomen Asianajajaliitto (jäljempänä ”Asianajajaliitto”) kiittää mahdollisuudesta lausua luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi työriitojen sovittelusta ja eräiden työtaistelutoimenpiteiden edellytyksistä annetun lain muuttamisesta.
Yhtenä Asianajajaliiton sääntömääräisenä tehtävänä on seurata oikeuskehitystä maassa ja lausuntoja antamalla sekä aloitteita tekemällä tarjota kokemuksensa yhteiskunnan käytettäväksi. Asianajajaliiton oikeuspoliittisen työn lähtökohta on oikeusvaltion turvaaminen. Lausunnoissaan Asianajajaliitto pyrkii painottamaan oikeusvaltioperiaatteen toteutumiseen, oikeusturvaan sekä oikeuden saavutettavuuteen, perus ja ihmisoikeuksien sekä asianajajakunnan itsenäisyyden ja riippumattomuuden turvaamiseen liittyviä näkökulmia. Pyydettynä lausuntona Asianajajaliitto esittää seuraavaa keskittyen lausunnossaan erityisesti esitysluonnokseen liittyviin prosessuaalisiin näkökohtiin.
Huolehtimisvelvollisuuden vastaisen työtaistelun väliaikainen kieltäminen
Ehdotettu väliaikainen kielto vastaisi monilta osin oikeudenkäymiskaaren (”OK”) mukaista turvaamistointa. Osa turvaamistoimia koskevasta voimassa olevasta yleisestä sääntelystä soveltuisi ehdotetun väliaikaisen kiellon hakemiseen, määräämiseen ja täytäntöönpanoon. Esitysluonnoksessa on todettu, että väliaikaisesta kiellosta on kuitenkin perusteltua säätää erikseen. Tämä tarkoittaisi, että yleisen työrauhavelvollisuuden vastaisen työtaistelun kieltämistä haettaisiin oikeudenkäymiskaaren mukaisessa yleisessä turvaamistoimimenettelyssä, mutta huolehtimisvelvollisuuden vastaisen työtaistelun väliaikaista kieltämistä koskevat hakemukset käsiteltäisiin uuden menettelyn mukaisesti.
Asianajajaliitto katsoo, että uuden menettelyn soveltamisala suhteessa yleiseen turvaamistoimimenettelyyn aiheuttaisi epäselvyyttä ja rajanvetokysymyksiä. Näitä syntyisi erityisesti niissä tilanteissa, joissa työtaistelu olisi osittain yleisen työrauhavelvollisuuden ja osittain huolehtimisvelvollisuuden vastainen. Tällainen asetelma ei ole käytännössä harvinainen, ja esitysluonnos jättää epäselväksi, miten hakijan tulisi näissä tilanteissa toimia. Epäselvyys ei ole toivottavaa myöskään asian ratkaisevan tuomioistuimen näkökulmasta varsinkaan, kun kyse on kiireellisesti käsiteltävistä asioista. Käytännössä epäselvyydet syntyisivät jo tilanteissa, joissa turvaamistoimen hakija vetoaisi hakemuksensa tueksi seikkoihin, joita voisi pitää yleisen työrauhavelvollisuuden rikkomisen ohella huolehtimisvelvollisuuden rikkomisena. Esimerkkinä voi pitää vaikkapa voimalayhtiön turvaamistoimihakemusta, jossa hakija vetoaa siihen, että sähköntuotannon katkeaminen yleisen työrauhavelvollisuuden vastaisen työtaistelun johdosta vaarantaisi sähkön toimittamisen myös paikkakunnan vajaakuntoisten hoitolaitokseen, mikä vaarantaisi osan potilaista (esitysluonnoksen 8 d §:n kohdat 7) ja 1)) tai kalanruokatehtaan vastaavaa hakemusta, jossa hakija vetoaisi – ehkä aika ohimennen – myös siihen, että pidempiaikainen katkos rehun toimituksessa johtaisi kalanviljelylaitoksissa kalanpoikasten kuolemiin (esitysluonnoksen 8 d §:n kohta 4). Tulisiko tällaista hakemusta käsittelevän käräjätuomarin hylätä hakemus, jos hakija ei esitä siinä selvitystä suojelutyöstä käydystä neuvottelusta? Ja tulisiko ulosottomiehen panna annettu päätös täytäntöön ilman hakijavakuutta? Ja vielä, jos tuomioistuin katsoisi päätöksessään, että vetoaminen potilaiden tai kalanpoikasten vaarantumiseen on ollut selvästi liioiteltua, voitaisiinko hakija määrätä maksamaan esitysluonnoksen 18 b §:n mukaista, enintään 150 000 euron määräistä hyvitystä ilmeisen perusteettomasta hakemuksesta?
Rajavetokysymysten haasteellisuutta korostaa se, miten suojelutyöllä suojattavat oikeushyvät on kirjattu ehdotetussa 8 d §:ssä. Jos kiellettäväksi haettu työtaistelu vaarantaa ympäristöä tai eläinten hyvinvointia ilman, että vaarantuminen on vakavaa, ja työtaistelu on yleisen työrauhavelvollisuuden vastainen, työtaistelu voidaan estää oikeudenkäymiskaaren mukaisella turvaamistoimella. Jos vaarantuminen kuitenkin arvioidaan vakavaksi, oikeudenkäymiskaaressa säädetty menettely ei tulisi ehdotuksen mukaan kyseeseen, vaan silloin hakijan tulisi tältä osin turvautua ehdotettuun uuteen sääntelyyn. Kuitenkin sama työtaistelu voi johtaa tietyn alueen ympäristön tai tiettyjen eläinten osalta vakavaan vaarantumiseen ja muiden osalta “tavanomaisempaan” vaarantumiseen.
Asianajajaliitto katsoo, että ehdotettu uusi sääntely voi siten johtaa osin päällekkäisiin tai rinnakkaisiin prosesseihin samaan työtaisteluun liittyen. Osana lainvalmistelua onkin syytä arvioida vielä tarkemmin, onko väliaikaista kieltoa koskevaa prosessia koskeva uusi sääntely ylipäätänsä tarpeellinen. Jos sitä päädytään pitämään tarpeellisena, sääntelyä on syytä selkeyttää erityisesti koskien tilanteita, joissa hakija vetoaa siihen, että työtaistelu on sekä yleisen työrauhavelvollisuuden että huolehtimisvelvollisuuden vastainen.
Ehdotetun 8 e §:n mukaisesti oikeus hakea väliaikaista kieltoa olisi sellaisella työnantajalla, joka on työtaistelun kohteena. Samaa sanamuotoa käytetään ehdotetussa 18 c §:ssä (hyvitys huolehtimisvelvollisuuden rikkomisesta), jonka säännöskohtaiset perustelut viittaavat siihen, että työtaistelun kohteeksi joutumisella tarkoitettaisiin ko. säännöksen yhteydessä sitä, että työtaistelu on jo alkanut. Kuitenkin 8 e §:n säännöskohtaiset perustelut viittaavat siihen, ettei väliaikaista kieltoa koskevan hakemuksen edellytykseksi ole tarkoitus asettaa sitä, että työtaistelu on alkanut, vaan hakemuksen voisi tehdä ennen työtaistelun alkamistakin. Asianajajaliitto katsoo, että koska kyse on väliaikaista kieltoa koskevan hakemuksen edellytyksiin liittyvästä ja siten tärkeästä asiasta, olisi sääntelyä selvyyden vuoksi syytä vielä täsmentää.
Väliaikaisen kiellon edellytyksenä olisi muun ohella se, että työnantaja olisi ennen hakemuksen tekemistä neuvotellut tai pyrkinyt neuvottelemaan työntekijöiden, virkamiesten tai viranhaltijoiden yhdistyksen kanssa työtaistelun rajauksesta tai suojelutyöstä. Hakemuksen tueksi olisi esitettävä neuvottelua tai neuvottelupyrkimystä koskeva näyttö. Neuvottelua tai neuvottelupyrkimystä koskevan edellytyksen täyttyminen voi muodostua keskeiseksi riitaiseksi kysymykseksi, jonka tuomioistuin joutuu ratkaisemaan ja joka voi monimutkaistaa ja pitkittää summaariseksi tarkoitettua prosessia. Ehdotettua säännöstä sovelletaan myös silloin, kun työtaistelusta ei ole ilmoitettu etukäteen. Näissä tilanteissa työtaistelu voi uhata keskeyttää työpaikan toiminnan hyvinkin lyhyellä varoitusajalla. Tähän nähden neuvottelua ja neuvottelupyrkimystä koskevaa edellytystä ja sen arviointikriteeristöä olisi syytä täsmentää vähintäänkin säännöskohtaisissa perusteluissa.
Ehdotetun 8 e §:n tarkoittama ja luonteeltaan summaarisiin turvaamistoimiprosesseihin yleisesti liittyvä todennäköisyyskynnys koskee säännöksen perusteella pykälän 1 momentin 1 ja 2 kohtien edellytyksiä.**) Perustelut jättävät kuitenkin jossain määrin epäselväksi, millaisella näyttökynnyksellä tuomioistuimen tulisi arvioida neuvottelusta tai neuvottelupyrkimyksestä esitettyä selvitystä. Tähän nähden on huomionarvoista, että väliaikaista kieltoa koskevan prosessin olisi tarkoitus olla yleisen turvaamistoimimenettelyn tapaan luonteeltaan summaarinen ja vastata nopeaan oikeussuojan tarpeeseen.
Ehdotetun 8 e §:n mukaan tuomioistuin voisi tarvittaessa heti väliaikaista kieltoa koskevan hakemuksen vireille tultua vastapuolta kuulematta sakon uhalla lykätä työtaistelua, kunnes väliaikaista kieltoa koskeva asia on ratkaistu. Esitysluonnos jättää hieman epäselväksi, onko tarkoituksena, että tuomioistuin voisi säännöksen perusteella puuttua myös jo alkaneeseen työtaisteluun. Asianajajaliitto toteaa, että säännöstä ja sen perusteluja olisi syytä selkeyttää osana lainvalmistelua. Ehdotettu 8 e § on luettavissa niin, että tuomioistuin voisi tehdä lykkäämistä koskevan päätöksen viran puolesta, siis ilman asiassa esitettyä vaatimusta (vrt. OK 7:5.2, jonka mukaan väliaikainen turvaamistoimipäätös voidaan antaa vastapuolta kuulematta hakijan pyynnöstä). Prosessin luonne, prosessitehokkuus ja asianosaisten määräämisperiaate huomioiden olisi syytä arvioida sitäkin vaihtoehtoa, että tuomioistuin voisi päättää lykkäämisestä vain hakijan pyynnöstä.
**) Hakijana olevan työnantajan tulisi saattaa todennäköiseksi, että työtaistelusta aiheutuu 8 d §:n 1 momentissa tarkoitettuja seurauksia, joita työnantaja ei voisi kohtuudella sen käytettävissä olevilla muilla keinoilla välttää. Väliaikaisen kiellon määräämiseen riittäisi siten vähäisempi näyttö seurauksen syntymisestä kuin riita-asiassa on yleisesti OK 17 luvun 2 §:n 2 momentissa säädetty. Lisäksi väliaikaisen kiellon edellytyksenä olisi, että työnantaja saattaisi todennäköiseksi, että asian kiireellisyys vaatisi väliaikaisen määräyksen antamista 8 d §:n 1 momentissa tarkoitettujen seurausten estämiseksi.
Hyvitys ilmeisen perusteettomasta väliaikaista kieltoa koskevasta hakemuksesta
Ehdotetun 18 b § mukaan työntekijöiden yhdistyksellä olisi oikeus saada hyvitystä työnantajalta, joka on hakenut 8 e §:ssä tarkoitettua väliaikaista kieltoa ilmeisen perusteettomasti. Esitysluonnoksen säännöskohtaiset perustelut avaavat kohtalaisesti, millaiset seikat osoittaisivat hakemuksen ilmeistä perusteettomuutta ja miten tätä arvioitaisiin eri tilanteissa. Asianajajaliitto katsoo kuitenkin, että koska pelkkään hakemuksen tekemiseen perustuva hyvitysvastuu on poikkeuksellinen, säännöskohtaisia perusteluja olisi kuitenkin syytä vielä täsmentää sääntelyn selkeyttämiseksi.
Esitysluonnos jättää jossain määrin epäselväksi, miten 18 b §:n hyvityssäännös ilmeisen perusteettomasta hakemuksesta suhtautuu OK 7:11:n tarkoittamaan hakijan velvollisuuteen korvata vastapuolelle tarpeettomasti hankitusta turvaamistoimesta ja sen täytäntöönpanosta aiheutunut vahinko (sikäli kun hankittu eli hyväksytty väliaikainen kielto edes voitaisiin katsoa ilmeisen perusteettomaksi ja hyvitys voisi tulla kyseeseen). Esitysluonnoksessa on otettu kantaa ehdotetun 18 c §:n mukaisen hyvityksen ja vahingonkorvauksen väliseen suhteeseen siten, että säännöksen tarkoittama hyvitys huolehtimisvelvollisuuden rikkomisesta ei estäisi vahingonkorvauksen tuomitsemista vahingonkorvauslain tai soveltuvan erityislainsäädännön nojalla. Vastaavaa säännöstä ei sisälly ehdotettuun 18 b §:ään. Osana lainvalmistelua olisi syytä arvioida, onko sääntelyä tarpeen selkeyttää.
Hyvitys huolehtimisvelvollisuuden rikkomisesta
Ehdotetun 18 c §:n mukaan, jos saman työtaistelutoimen perusteella hyvitystä vaatineita asianosaisia on useampia, tuomittava hyvitys olisi jaettava asianosaisten kesken. Ei ole täysin selvää, milloin kyse on tilanteesta, jossa hyvitystä vaaditaan saman työtaistelun perusteella. Säännöskohtaisissa perusteluissa todetaan tämän suhteen, että samaan ilmoitukseen perustuvassa useisiin työnantajiin kohdistuvassa työtaistelutoimessa olisi kyse samasta työtaistelusta. Tämä tarkoittanee työriitalain 7 §:n mukaista ilmoitusta. Kyseinen ilmoitusvelvollisuus koskee ainoastaan työnseisauksia. Ehdotettu 8 d §:n mukainen huolehtimisvelvollisuus ja 18 c §:n mukainen hyvitys sen rikkomisesta soveltuvat edellytysten täyttyessä kuitenkin muihinkin työtaistelutoimiin kuin työnseisauksiin. Asianajajaliitto katsoo, että sääntelyä olisi syytä selkeyttää tältäkin osin.
Tuomioistuimen vastuulla olisi sovittaa kullekin asianosaiselle tuomittava hyvitys yhteen siten, että yhden työtaistelutoimen perusteella tuomittu hyvitys kokonaisuutena olisi oikeudenmukaisessa suhteessa teon vakavuuteen ja yhdistyksen kokoon. Esitysluonnoksen mukaan, jotta tämä olisi mahdollista, samaan työtaistelutoimeen perustuvat kanteet olisi käsiteltävä, jos mahdollista OK 18 luvun 2 §:n nojalla samassa oikeudenkäynnissä. Jos siihen olisi aihetta, käräjäoikeuden olisi ennen asian käsittelemistä odotettava kanneajan loppumista varmistuakseen siitä, että samaan työtaistelutoimeen perustuvat kanteet voitaisiin käsitellä yhdessä. Tämä voi olla erityisen haasteellista tilanteessa, jossa laajaa työtaistelua on ollut järjestämässä suuri joukko paikallisia ammattiosastoja ja ehkä useampi valtakunnallinen ammattiliitto, jotka voivat kaikki olla hyvitysvaatimusten kohteina. Lisäksi jo yksinkertaisessakin asetelmassa hyvitysoikeudenkäynnit voivat hajautua käsiteltäviksi eri tuomioistuimissa. Samoin hyvitysten yhteensovittaminen voi olla haasteellista muutoksenhakuvaiheessa, jos muutosta on hakenut vain osa asianosaisista ja muutoksenhakutuomioistuin olisi muuttamassa tuomiota hyvityksen määrän osalta. Asianajajaliitto katsookin, että osana lainvalmistelua olisi syytä arvioida, onko tarpeen säätää tai perustella hallituksen esityksessä, miten hyvitystä ja sen ehdotettua yhteensovittamista tulee arvioida yllä kuvatuissa tilanteissa.
Hätätyö
Esitysluonnoksessa ei esitetä muutoksia hätätyötä koskevaan sääntelyyn. Siitä, milloin hätätyön käyttö työtaistelun yhteydessä on sallittua, vallitsee kuitenkin epäselvyyttä. Uuden sääntelyn myötä hätätyön merkitys voi korostua ja sitä myötä myös siihen liittyvät tulkintaepäselvyydet nousevat aiempaa enemmän esille. Asianajajaliitto katsoo, että osana lainvalmistelutyötä olisi syytä arvioida, voitaisiinko hätätyön teettämisen sallittavuudesta työtaistelun yhteydessä säätää tarkemmin työaikalaissa.
Helsingissä 3. päivänä tammikuuta 2025
SUOMEN ASIANAJAJALIITTO
Niko Jakobsson
Pääsihteeri
LAATI
Asianajaja Jussi Herrainsilta, Helsinki
Asianajaja Petteri Uoti, Helsinki
Suomen Asianajajaliiton lausunnot valmistellaan oikeudellisissa asiantuntijaryhmissä, joiden toiminnassa on mukana noin 120 asianajajaa. Tämä lausunto on valmisteltu työoikeuden asiantuntijaryhmässä.