Lausunto hallituksen esityksestä laiksi rakentamislain ja siihen liittyvien lakien muuttamisesta

Ympäristöministeriö

 

Dnro L2024-03 

 

Lausuntopyyntönne: VN/34558/2023, 9.1.2024

 

Suomen Asianajajaliitto (jäljempänä ”Asianajajaliitto”) esittää lausuntonaan seuraavaa. 

 

Asianajajaliitto esittää kannanottonsa lausuntopyynnön kysymykseen 1. ”Kommentteja rakentamislain muutoksista”. Kysymyksiin 2.–5. Asianajajaliitto ei esitä kannanottoja.

 

Asianajajaliitto pitää kannatettavana ilmastoselvityksen ja materiaaliselosteen soveltamisalan rajaamista siten, että tyypillisesti yksityishenkilöiden tai muiden kertarakennuttajien rakentamat erillispientalot jäävät lainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle. Lisäksi Asianajajaliitto pitää kannatettavana ilmastoselvityksen ja materiaaliselosteen soveltamisalan rajaamista niihin rakennuksiin, joita voi koskea 38 § 2 mom. mukainen raja-arvo, jotta rakentamislain sisäinen johdonmukaisuus säilyy. 

 

Ilmastoselvityksen ja materiaaliselosteen päivittämisvelvollisuus esitetään rakentamislain 38 § 1 mom. ja 39 § 2 mom. nojalla syntyvän tilanteissa, joissa rakennustarkastaja tai tämän tehtäviä hoitava viranhaltija rakennustyön aikana antaa suostumuksensa poiketa lupapäätöksessä hyväksytyistä suunnitelmista (rakentamislain 117 § 1 mom.). Asianajajaliitto kiinnittää huomiota siihen, että suunnitelman olennainen muutos ei olisi mahdollista rakentamislain 117 § 1 mom. nojalla, jolloin ilmastoselvitys ja materiaaliseloset voitaisiin ehdotetun lain sanamuodon nojalla joutua päivittämään myös vähämerkityksellisten muutosten johdosta. Tämä puolestaan on omiaan lisäämään sekä viranomaisten että luvan hakijan hallinnollista taakkaa.

 

Asianajajaliitto esittää harkittavaksi, että ilmastoselvityksen ja materiaaliselosteen päivittämisvelvollisuus syntyisi vain niissä tapauksissa, että rakennusaikaisille muutoksille olisi haettava rakennusvalvontaviranomaiselta rakentamislupaa (rakentamislain 117 § 2 mom.). Näin varmistetaan myös, että rakennuksen hiilijalanjäljen raja-arvojen noudattaminen varmistetaan aina rakennusvalvontaviranomaisen toimesta (lupahakemuksen käsittelyn yhteydessä) etukäteen. 

 

 

Asianajajaliitto pitää lupamenettelyjen sujuvoittamista puhtaan siirtymän investointeja varten kannatettavana. Puhtaan siirtymän sijoittamislupa on Asianajajaliiton näkemyksen mukaan merkittävä keino nopeuttaa investointihankkeiden luvitusta. 

 

Asianajajaliitto kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että ehdotetussa uudistuksessa on jätetty tuuli- ja aurinkovoimahankkeet puhtaan siirtymän sijoittamisluvan soveltamisalan ulkopuolelle. Asianajajaliiton käsityksen mukaan näin jätetään puhtaan siirtymän sijoittamisluvan taustalla toimiva eurooppalainen lainsäädäntö (ns. Euroopan nettonollateknologiatuotteiden valmistusekosysteemiä vahvistavasta toimenpidekehyksestä annettu EU:n asetus ja ns. RED III -direktiivi) osittain implementoimatta. 

 

Huomioiden myös, että puhtaan siirtymän sijoittamisluvan hankkeiden lista perustuu lisäksi lakiin ympäristönsuojelu- ja vesiasioiden käsittelystä aluehallintovirastossa annetun lain väliaikaisesta muuttamisesta (1144/2022), pitää Asianajajaliitto nyt ehdotettua, kyseistä lakia suppeampaa listaa hankkeista epäjohdonmukaisena. Tämä myös asettaa eri energiateknologiat perusteetta eriarvoiseen asemaan. Mikäli kyseiselle ratkaisulle, ja voimassa olevan lainsäädännön periaatteista poikkeamiselle nähdään painavia, pitää Asianajajaliitto tärkeänä, että näitä syitä perusteltaisiin nykyistä tarkemmin ehdotetun lainsäädännön esitöissä. 

 

 

Asianajajaliitto kiinnittää huomiota purkamisluvan edellytyksiä koskevan säännöksen rakenteeseen, josta ei ilmene selkeästi, onko purkamisluvan myöntäminen tarkoituksenmukaisuusharkintaa vai oikeusharkintaa. Kyseisen lainkohdan 1 momentin mukaan rakennusvalvontaviranomainen voi myöntää luvan rakennuksen purkamiseen. Lainkohdan 2 ja 3 momentin mukaan kuitenkin rakennus saadaan purkaa, jos kyseisissä momenteissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Tämä jättää tulkinnanvaraiseksi, voiko rakennusvalvontaviranomainen hylätä hakijan purkamislupahakemuksen vaikka kyseisessä lainkohdassa mainitut edellytykset täyttyisivät. Luvan hakijan oikeusturvan kannalta on keskeistä, että rakentamislaissa määritetään yksiselitteisesti, minkä edellytysten täyttyessä lupa olisi myönnettävä, tai miltä osin viranomainen voi soveltaa omaa harkintavaltaansa.

 

Ehdotetun lain 56 § 2 mom. mukaisesti rakennuksen saa purkaa, jos kaava, joka ei ole vanhentunut, sallii purkamisen eikä rakennusta ole suojeltu lain nojalla. Ehdotetun säännöksen esitöistä ei ilmene, mitä lainsäätäjä on tarkoittanut viittauksellaan ”jos kaava sallii purkamisen”. Kaavat ovat lähtökohtaisesti mahdollistavia, eikä niissä siten säännönmukaisesti oteta kantaa rakennuksen purkamiseen. Nimenomainen purkamisen salliminen kaavassa tuskin siten tulee kysymykseen. Kuitenkin ehdotettu sanamuoto jättää tämänkin jälkeen tulkinnanvaraiseksi sen, edellyttääkö mainittu purkamisluvan edellytys, että rakennus, joka aiotaan purkaa, ei vastaa voimassaolevaa asemakaavaa, vai voiko asemakaavan mukainen rakennuskin purkaa, kunhan kaavassa ei nimenomaisesti kielletä sen purkamista? Asianajajaliitto ehdottaa kyseisen edellytyksen täsmentämistä tai vähintäänkin lainsäätäjän tarkoituksen avaamista tarkemmin ehdotetun lain esitöissä. 

 

Ehdotetun muutetun rakentamislain 56 § 4 mom. nojalla kunnanvaltuusto voisi myöntää luvan asemakaavalla suojellun, kunnan omistaman rakennuksen purkamiseen tietyin edellytyksin. Asianajajaliitto pitää tärkeänä varmistaa kiinteistön omistajien yhdenvertainen kohtelu ja suosittaa siksi kuntaomisteisuuden vaatimuksen poistamista (56 § 4 mom. 1) kohta). Asianajajaliiton käsityksen mukaan myös muiden kuin kunnan omistuksessa olevien, asemakaavalla suojeltujen rakennusten kunto ja korjausmahdollisuuksia koskevat rajoitukset voivat puoltaa yksityisessä omistuksessa olevien, kaavalla suojeltujen rakennuksen purkamista. Päätäntävalta purkamisluvan myöntämiselle olisi tällöinkin edelleen kunnanvaltuustolla, ja muut ehdotetut edellytykset turvaavat, että lain tavoitteet toteutuvat. Lisäksi tämä edistäisi rakennuskannan energiatehokuuden lisäämistä. 

 

 

Asianajajaliitto pitää kannatettavana mainitun lainkohdan, joiden tavoitteena on vähentää sekä rakentamisluvan hakijan että viranomaisen hallinnollista taakkaa. Ehdotetut muutokset, joiden mukaisesti kaikkia aiemmin mainittuja rakentamislupahakemuksen asiakirjoja ei ole tarpeen liittää (ja siten laatia) jokaista rakentamislupahakemusta varten, ilmentävät mainittua tavoitetta. 

 

Luvan hakijan oikeusturvan varmistamiseksi sekä viranomaisen neuvontatarpeen vähentämiseksi Asianajajaliitto kuitenkin esittää, että rakentamislain 61 § 1 ja 2 mom. selkeytettäisiin siten, että laista selkeästi ilmenisi, mitkä asiakirjat ovat milloinkin tarpeen. Selkeät asiakirjojen toimittamisvelvollisuutta koskevat säännöt lyhentäisivät myös todennäköisesti rakentamislupahakemusten käsittelyaikoja, kun viranomaisen ei tarvitsisi erikseen pyytää puuttuvia asiakirjoja. Esimerkiksi, mikäli tarkoituksena on ollut määrätä, että ne asiakirjat, jotka on laadittava muun säännöksen nojalla (esim. energiaselvitys ja ilmastoselvitys), on toimitettava lupaviranomaiselle, tämä voitaisiin todeta nimenomaisesti. Nyt ehdotettu sanamuoto jättää tulkinnanvaraiseksi, miten laaja rakennusvalvontaviranomaisen harkinta on sen suhteen, mitkä asiakirjat se voi edellyttää hakijaa toimittamaan. 

 

Ilmastoselvityksen osalta Asianajajaliitto kiinnittää myös huomiota siihen, että rakentamislain yhtenä tavoitteena oli kerätä viranomaisten käyttöön tietoa rakentamisen ilmastovaikutuksista. Ilmastoselvityksen toimittaminen rakentamislupahakemuksen yhteydessä rakennusvalvontaviranomaiselle niissä tapauksissa, joissa selvitys on joka tapauksessa laadittava, tukisi Asianajajaliiton käsityksen mukaan lausuttua tavoitetta. 

 

Ehdotetun lain 61 § 2 momentista ei myöskään ilmene (eivätkä esityöt anna asiaan tulkinta-apua), mitkä olosuhteet puoltavat tiettyjen asiakirjojen pyytämistä ja milloin nämä voivat olla tarpeettomia. Päin vastoin, esityöt antavat ymmärtää, että mainitut asiakirjat olisivat lähestulkoon aina perusteltuja ja tärkeitä. Asianajajaliitto pyytää tämän osalta täydentämään ehdotetun lain esitöitä. 

 

Lisäksi Asianajajaliitto huomauttaa, että ehdotetun lain 61 §:n mukainen muutos toimitettujen suunnitelmien tasoon (pääpiirustustaso) ei ehdotetuissa lakimuutoksissa heijastu lain 60 §:ään. Asianajajaliitto pyytääkin siksi 60 §:n päivittämistä siten, että viitataan ainoastaan rakentamislupavaiheessa vaadittuun aineiston tasoon (pääpiirustustaso). 

 

 

Asianajajaliitto pitää kannatettavana kannustaa kuntien rakennusvalvontaviranomaisia rakentamislupahakemusten joutuisaan käsittelyyn. Kaikkien osapuolten intressissä on kuitenkin varmistaa, että sääntelyä sovelletaan yhdenvertaisesti koko maassa. Asianajajaliitto pyytääkin tästä syystä harkitsemaan, että ehdotetun lain 68 a §:ään lisättäisiin lain esitöissä mainitut seuraavat periaatteet: 

i. Määräaika alkaisi kulua, kun kaikki pakolliset/välttämättömät liitteet on toimitettu rakennusvalvontaan

ii. Viranomaisen esittämät pyynnöt täydentää toimitettuja asiakirjoja tai toimittaa täydentäviä liitteitä eivät pysäytä määräajan kulumista, elleivät pyynnöt ole olennaisia lupahakemuksen käsittelyn jatkamisen kannalta

 

Lisäksi ehdotetun lain esitöissä mainitaan muitakin olosuhteita, jotka tulisi ottaa huomioon määräaikaa laskettaessa (esimerkiksi muut erillislakiin perustuvat prosessit sekä mahdolliset muut rakentamislain mukaiset luvat, kuten poikkeamislupa). Ehdotetusta laista kuitenkin puuttuu määräykset siitä, miten nämä muut prosessit vaikuttavat rakentamislupahakemuksen käsittelyn määräaikaan. Asianajajaliitto ehdottaa lisättävän näitä koskevan yleissäännön tai muun viittauksen määräajan rajattuun tapauskohtaiseen arviointiin. 

 

 

Asianajajaliitto viittaa lausunnossaan 26.10.2022 esittämiinsä kannanottoihin päävastuullisen toteuttajan vastuuta koskevasta sääntelystä. Nyt esitettävät muutokset eivät Asianajajaliiton käsityksen mukaan tuo olennaista muutosta niihin epäkohtiin, jotka viitatussalausunnossa on nostettu esiin. Asianajajaliitto uudistaa kannanottonaan sen, että sääntely päävastuullisen toteuttajan toteutusvastuusta on omiaan heikentämään oikeusvarmuutta ja johtamaan epäselvään oikeustilaan.

 

Lakimuutoksen ja päävastuullista toteuttajaa koskevan sääntelyn tavoitteena on ollut rakentamisen laadun parantaminen ja esimerkkinä on mainittu muun muassa sisäilmaongelmien vähentäminen. Nyt ehdotetun muutoksen osalta jää epäselväksi, miten se edistäisi näiden tavoitteiden saavuttamista.

 

Kuten jäljempänä on tarkemmin esitetty, Asianajajaliitto katsoo, että päävastuulliselle toteuttajalle ehdotettujen vastuiden sisältö jää edelleen epäselväksi eikä lakiehdotuksesta ilmene, miten vastuut käytännössä eroavat tämänhetkisestä tilanteesta tai kuka niihin voi vedota. Mikäli tarkoitus on säännellä ainoastaan vastuusta yhteiskuntaa kohtaan eli rakennusvalvontaviranomaisen valvomasta vastuusta, joka päättyy hyväksyttyyn loppukatselmukseen, epäselväksi jää esimerkiksi se, miten lakiesitys vähentää sisäilmaongelmia ottaen huomioon, että sisäilmaongelmat havaitaan usein vasta vuosien päästä hyväksytystä loppukatselmuksesta, johon yhteiskuntaa kohtaan asetettu vastuu on ehdotuksen mukaan päättynyt.

 

Myöskään se ei ratkea, miten päävastuulliselle toteuttajalle ehdotetut ylimalkaiset ja epäselväksi jäävät koordinointivastuu ja ”vastuu toteutuksen kokonaisuudesta ja laadusta” parantaisi rakentamisen laatua niin, ettei esimerkiksi sisäilmaongelmia aiheuttavia rakennusvirheitä syntyisi.

 

Toteutusvastuun suhde sopimusperusteiseen vastuuseen

 

Toteutusvastuun suhdetta yksityisoikeudelliseen sopimiseen käsitellään verrattain laajasti. Asianajajaliitto katsoo, että vertailu sopimukseen perustuvan vastuun ja yhteiskunnan suhteen ilmenevän vastuun välillä jää kuitenkin monilta osin epäselväksi. Päävastuullista toteuttajaa koskevissa perusteluissa s. 50 todetaan, että yksityisoikeudellisesta sopimista ei ole tarkoitus rajoittaa. Kuitenkin sopimusvapauden kannalta on ongelmalllista, että esitöissä näinkin laajasti käsitellään päävastuullisen toteuttajan sopimusvastuuseen liittyviä kysymyksiä. Mikäli yksityisoikeudellista puolta ei ole tarkoitus muuttaa, ei yksityisoikeudellista sopimusta ja siihen perustuvia vastuita tulisi myöskään käsitellä laissa ja sen esitöissä, kuten nyt on tehty.

 

Perusteluissa todetaan, että ”Rakennusvalvontaviranomainen valvoo sitä, että päävastuullinen toteuttaja toteuttaa tehtäväänsä yleisen edun kannalta sopimuksessa sovitussa laajuudessa”. Epäselväksi jää, onko uusi sääntely tuomassa myös yksityisoikeudellisiin sopimuksiin ja sopimussuhteisiin jotain lisää ja voivatko eri urakkasopimusten osapuolet jatkossa vedota rakennuslakiin sopimuksen lisäksi. 

 

Esitöissä mainitaan, ettei päävastuullinen toteuttaja vastaa suunnittelusta. On kuitenkin täysin mahdollista, että päävastuulliseksi toteuttajaksi nimetään urakoitsija, joka on tehnyt tilaajan kanssa ns. KVR-sopimuksen, joka on rakennusalalla tyypillinen sopimustyyppi/urakkamuoto, jossa urakoitsija vastaa myös suunnittelusta. Asianajajaliitto katsoo, että ko. toteamus suunnittelua koskevasta vastuusta lain esitöissä on omiaan aiheuttamaan epäselvyyttä.

 

Koordinointivastuun sisältö

 

Asianajajaliitto kiinnittää huomiota siihen, että perusteluissa ei määritellä koordinointivastuun sisältöä. Sanalla ”koordinointi” ei ole sellaista yksiselitteistä merkitystä, jonka perusteella olisi selvää, mitä velvoitteita koordinointivastuu sisältää ja mitä se ei sisällä.

 

Sen lisäksi, että koordinointivastuu jää epäselväksi sisällöltään, myös päävastuullinen toteuttajan vastuu alihankkijoistaan on Asianajajaliiton näkemyksen mukaan määritelty epäselvästi. Yhtäältä päävastuullinen toteuttaja ”on koordinointivastuussa omista alihankkijoistaan”, ”huolehtii alijankintaketjujen taitoskohdista” ja ”koordinoi toimintaa työmaalla siten, että kokonaisuus on laadukas”. Toistaalta kuitenkin todetaan, että ”Jokainen päävastuullisen toteuttajan käyttämä alihankkija on toki itsenäisesti vastuussa omasta suorituksestaan suhteessa päävastuulliseen toteuttajaan.” Ehtotetun lain viittaukset päävastuullisen toteuttajan vastuuseen aliurakoitsijoiden tai yhteistyökumppaneiden suorituksesta antaa mahdollisuuden tulkita, että kyseinen säännös loisi myös yksityisoikeudellista vastuuta. Mikäli tämä ei ole ollut tarkoitus, pitää Asianajajaliitto selkeämpänä rajoittaa tämäkin vastuu nimenomaisesti vastuuseen rakennusvalvontaviranomaista kohtaan.

 

Vastuu toteutuksen kokonaisuudesta ja laadusta

 

Ehdotetun säännöksen 3 momentissa säännellään toteutuksen kokonaisuutta ja laatua koskevasta vastuusta, ja yksityiskohtaisten perustelujen myötä säännöstä on täsmennetty ”rajoittamalla päävastuullisen toteuttajan toteutusvastuu toteutuksen kokonaisuudesta ja laadusta hänen omaan suoritukseensa sekä käyttämiensä aliurakoitsijoiden ja yhteistyökumppanien suoritukseen”. Esityöt ja ehdotettu säännös jättävät kuitenkin kokonaan epäselväksi yhtäältä sen, mitä tämä toteutuksen kokonaisuutta ja laatua koskeva vastuu tarkoittaa päävastuullisen toteuttajan oman vastuun kannalta, ja toisaalta sen, mitä se tarkoittaa ”käyttämiensä aliurakoitsijoiden ja yhteistyökumppaneiden” osalta. Huomionarvoista on tältä osin erityisesti se, että termi ”yhteistyökumppanit” on ilmeisen epämääräinen.

 

Perusteluiden ja säännösehdotuksen tekstien ristiriidat

 

Päävastuullista toteuttajaa koskevat esityöt sisältävät keskeisiä ristiriitoja, kun verrataan hallituksen esityksen sivuja 63–64 ja sivuja 77–78. Sivuilla 63-64 esitetty ehdotettu uusi 95 § kuuluu seuraavasti:

 

 

Päävastuullisen toteuttajan on koordinoitava sopimuksessa sovitulla tavalla rakentamislupaa edellyttävän rakennuskohteen toteuttaminen suunnitelmien, rakennuskohteen toteuttamista koskevien säännösten, rakentamisluvan ja hyvän rakennustavan mukaisesti. Päävastuullisen toteuttajan on vastattava toteutuksen kokonaisuudesta ja laadusta oman suorituksensa, käyttämiensä aliurakoitsijoiden ja yhteistyökumppanien osalta.

 

Hallituksen esityksen sivuilla 77–78 em. säännöksen sisältö esitetään uudelleen, kun sitä verrataan aiemman esityksen sisältöön. Tässä kohdassa ehdotetun 95 §:n sisältö kuuluu seuraavasti:

 

 

 

Kuten edellä siteeratuista kohdista on huomattavissa, ehdotetun säännöksen kolmas momentti on erisisältöinen – jopa ristiriitainen – esille nostetuissa kohdissa. 

 

Lakiesityksen perusteella ehdotetun säännöksen sisältö jää siis Asianajajaliiton näkemyksen mukaan kokonaan epäselväksi esimerkiksi siltä osin perustuuko päävastuullisen toteuttajan koordinointivastuu sen tekemään sopimukseen (ja valvooko rakennusvalvontaviranomainen tämän täyttymistä) ja koskeeko päävastuullisen toteuttajan vastuu toteutuksen kokonaisuudesta ja laadusta vain päävastuullista toteuttajaa itseään vai vastaako tämä ”aliurakoitsijoiden ja yhteistyökumppaneiden” suorituksista (ja mitä ovat esimerkiksi esityksessä mainitut yhteistyökumppanit).

 

 

Lakiehdotuksen mukaan sen tavoitteena on korjata rakentamislakia hallitusohjelman mukaisesti siten, että hallinnollinen taakka kevenee ja byrokratia vähenee. Valitusoikeutta koskevien muutosten osalta lakiehdotuksessa on viitattu hallitusohjelman tavoitteeseen korjata rakentamislakia siten, että valitusoikeus selkeytyy. 

 

Asianajajaliitto toteaa, että valitusoikeuteen esitetyt muutokset johtavat tosiasiallisesti valitusoikeuden kaventumiseen sen sijasta, että valitusoikeus selkeytyisi. ELY-keskuksen ja museoviranomaisen valitusoikeuden kytkeminen ”valtakunnallisesti tai maakunnallisesti merkittäviin” kohteisiin ei ole Asianajajaliiton näkemyksen mukaan omiaan selkeyttämään lakia, vaan se voi lakiehdotuksen tavoitteiden vastaisesti aiheuttaa tulkintaongelmia valitusoikeutta käytettäessä.   

 

Asianajajaliitto suhtautuu lähtökohtaisesti kriittisesti esitettyihin laajoihin valitusoikeuden rajauksiin, etenkin, kun kokemusta rakentamislakiin säädetyn valitusoikeuden käyttämisestä ei ole kertynyt. Asianajajaliitto toteaa, että perustuslain 20 §:n 2 momentti sisältää julkiselle vallalle säädetyn velvollisuuden pyrkiä turvaamaan jokaiselle oikeus ja mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Lisäksi perustuslain 14 §:n 4 momentin mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon. Asianajajaliitto katsoo, etteivät valitusoikeuteen säädetyt merkittävät rajaukset edistä perustuslakiin kirjattujen osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien toteutumista, kun mahdollisuus vaikuttaa toimialaansa kuuluvaan päätöksentekoon poistetaan rekisteröidyiltä yhteistöiltä. Myöskään viranomaisten valitusoikeuden rajaaminen ei ole esitetyssä muodossa perusteltua eikä edistä pyrkimystä selkeyttää valitusoikeutta.

 

 

Helsingissä 5. päivänä maaliskuuta 2024

 

SUOMEN ASIANAJAJALIITTO

 

Niko Jakobsson

Suomen Asianajajaliiton pääsihteeri

 

 

LAATI

Asianajaja, varatuomari Johanna Renkola, Tampere