Lausunto HE:stä eduskunnalle laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta ja laiksi kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihnimskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetun lain muuttamisesta

Sisäministeriö

 

Dnro L2024-07

 

Lausuntopyyntönne: VN/22620/2023-SM-7, 12.2.2024

 

Pyydettynä lausuntona Suomen Asianajajaliitto (jäljempänä ”Asianajajaliitto”) esittää seuraavaa. 

 

Lausuntopyyntö on pyydetty normaalia lyhyemmällä lausuntoajalla. Asianajajaliitto toteaa yleisesti, että säädösvalmistelun kuulemisoppaan kohdan 1.9 mukaan lausuntoajan tulee olla vähintään kuusi viikkoa ja laajoissa hankkeissa vähintään kahdeksan viikkoa. 

 

Nyt lyhyemmän lausuntoajan perusteluna esitetty pyrkimys saattaa esitys eduskunnalle siten, että se ehditään käsitellä kevätistuntokaudella 2024 ei voi olla asianmukainen perustelu. Mikäli asia on ministeriön mielestä kiireellinen, tulee tämä huomioida aikataulussa muissa kohdin kuin lausuntopyynnöllä ottaen huomioon, että kuulemisen tarkoitus on pyrkiä selvittämään valmistelevan asiaan liittyvät erilaista näkökohdat, vaikutukset ja käytännön toteuttamismahdollisuudet kuulemalla asianmukaisesti keskeisiä sidosryhmiä ja kansalaisia. Kuulemista voidaan pitää keskeisenä demokratian ja kansalaisyhteiskunnan vaikuttamiskanavana lainvalmisteluun. 

 

Asianajajaliitto toteaa, että se on osin lausunut rajamenettelydirektiivin implementoinnin osalta rauenneen lakiesityksen H 103/2022 vp yhteydessä. 

 

Asianajajaliitto pitää sinänsä tärkeänä, että äkilliseen laajamittaiseen maahantulotilanteeseen varaudutaan ennalta. Esitys voi olla tarpeellinen yhteiskunnallisesti painavista syistä, esimerkiksi vieraan valtion vaikutuksesta tapahtuvan maahantulon tilanteiden varalle.

 

Rajamenettelyä koskevan sääntelyn tarvetta arvioitaessa on esityksessä otettu lähtökohdaksi, että turvapaikkaa hakevien sääntöjenvastainen maahantulo on aiheuttanut vakavan uhan kansalliselle turvallisuudelle ja yleiselle järjestykselle. Tämä lähtökohta perustetaan siihen, että rajavartiolaitoksen ja muiden viranomaisten havaintojen ja saamien tietojen mukaan itärajan yli tammikuun 2024 loppuun saapuneiden noin 1 300 hakijan maahantulo on ollut vieraan valtion viranomaisten tai muiden toimijoiden käynnistämä ja edesauttama. Esityksen tavoitteena on estää kansainvälistä suojelua hakevien siirtyminen muualle EU:n alueelle. Esityksessä kerrotaan, että 1 300 itärajan yli tulleesta hakijasta noin 13 % on poistunut Suomesta ennen hakemuksen tutkinnan päättymistä. 

 

Kansainvälistä suojelua voi hakea vasta henkilön päästyä sen valtion alueelle, jossa hakemus jätetään. Valtiot pyrkivät rajoittamaan mahdollisuuksia kansainvälisen suojelun hakemiseen, joten laillisten maahantulokeinojen ollessa pääosin suljettuja, turvapaikkaa hakemaan pyrkivät käyttävät niitä keinoja, jotka ovat heidän saavutettavissaan. Vaikka Venäjä tietoisesti antaa pääsyn alueelleen sellaisille henkilöille, joiden tarkoituksena on päästä EU:n alueelle jättääkseen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, eikä estä heidän pääsyään Suomen rajalle, turvapaikanhakijoiden kansalliselle turvallisuudelle ja yleiselle järjestykselle aiheuttamaa uhkaa tulisi kyetä perustelemaan laajemmin kuin viittaamalla viranomaistietoihin, joiden sisältöä tai merkitystä ei ole mahdollista arvioida. Itärajalla turvapaikkaa hakeneet ovat Maahanmuuttoviraston tietojen mukaan olleet pääosin henkilöitä, joiden tarkoituksena on ollut käyttää Venäjää ainoastaan kauttakulkumaana ja tavoitteena ollut päästä EU:n alueelle hakemaan turvapaikkaa. (ks. https://migri.fi/ukk-itarajan-tilanne#hakijat) Näin ollen näiden hakijoiden kohdalla ei näytä olleen kyse muusta kuin käyttökelpoisen matkareitin löytämisestä. 

 

Itärajan kautta tulleista turvapaikkaa hakeneista suurimman ryhmän ovat 29.1.2024 mennessä muodostaneet Syyrian kansalaiset (491), toiseksi suurimman Somalian kansalaiset (360) ja kolmanneksi suurimman ryhmän Jemenin kansalaiset (120). Muita tyypillisiä turvapaikkaa hakevien maiden kansalaisia ovat Irak (57), Afganistan (28), Etiopia (22), Iran (18) sekä Turkki (10). (https://yle.fi/a/74-20071913) Turvallisuustilanteeltaan heikkojen maiden kansalaisia on siis yhteensä 1027 ja poliittiselta tilanteeltaan vaikeitten maiden kansalaisia 50. Selvä enemmistö hakijoista tulee maista, jotka tyypillisesti tuottavat turvapaikkaa hakevia, vaikka vähäisempiä määriä on myös muista kansallisuuksista. Hakijoissa ei korostu sellaisten maiden kansalaiset, jotka eivät yleensä voi täyttää kansainvälisen suojelun edellytyksiä. Tämä viittaisi siihen, että kyseessä on pääasiassa uuden ja Välimeren ylitystä turvallisemman matkareitin avautumisesta hakijoille kuin siitä, että Venäjä päästäisi rajalle hakijoita, jotka eivät todennäköisesti täytä kansainvälisen suojelun edellytyksiä. Suomesta eteenpäin jatkaneiden muualla EU-maissa turvapaikkaa hakevien noin 13 %:n turvapaikkahakemukset tulevat käsitellyksi asianomaisissa ns. Dublin-menettelyssä ja hakijat palautetaan Suomeen.  

 

Itärajalla turvapaikkaa hakeneiden kansallisuuksien perusteella ei ole selvästi pääteltävissä, että itärajan tilanne edellyttäisi rajamenettelyn käyttöön ottamista tai nopeutetun menettelyn laajentamista esityksessä ehdotetuin tavoin. Rajamenettelyllä ja nopeutetun menettelyn käyttämisellä voi olla vaikutuksia itärajan kautta turvapaikkaa hakemaan tulevien määriin, jos hakijat tietävät hakemuksen menestymismahdollisuudet heikoiksi ja tämän vuoksi luopuvat Venäjän reitin käyttämisestä. Hakijoiden kansallisuuksien perusteella näyttää kuitenkin enemmänkin sillä, etteivät heidän hakemuksensa tule lopulta käsitellyksi rajamenettelyssä tai nopeutetussa menettelyssä, mikä heikentää esityksen tavoiteltuja vaikutuksia. 

 

Rajamenettely näyttää perustuvan ajatukseen, että ensimmäisen kerran Suomen viranomaisten kanssa yhteyteen päässeiden ja rajanylityspisteessä turvapaikkaa hakevien hakemukset olisivat todennäköisemmin sellaisia, että ne voitaisiin hylätä nopeutetussa menettelyssä. Sisämaassa hakevien hakemusten ratkaisemiseen menettelyä ei voitaisi lainkaan soveltaa. Tutkittua tietoa siitä, että rajanylityspaikoilla turvapaikkaa hakevien hakemukset olisivat yleisemmin perusteettomia, ei kuitenkaan ole. Välittömästi Suomen viranomaisten kanssa yhteyteen päässeet hakijat kuitenkin toimivat juuri sillä tavalla kuin turvapaikkaa hakevien edellytetään toimivan eli hakevan turvapaikkaa heti kun se on mahdollista. Ajatus siitä, että tällaiset hakemukset olisivat todennäköisemmin perusteettomampia kuin sisämaassa jätetyt hakemukset, on jossain määrin ristiriidassa tämän kanssa. 

 

Esityksestä ei riittävällä tavalla siten ilmene, mihin omaksuttu lähtökohta perustuisi, eikä esityksestä näyttäisi ilmenevän painavia yhteiskunnallisia intressejä, jotka edellyttäisivät rajamenettelyn käyttöön ottamista.

 

Asianajajaliitto korostaa kuitenkin, että ulkomaalaisten oikeusturvasta ei tule tinkiä siinäkään tilanteessa, jossa turvapaikanhakijoiden määrä kasvaa yllättäen. Kansainvälistä suojelua hakevien oikeusturvasta on huolehdittava tilanteessa, jossa turvapaikkatutkintaa ja vastaanottotoimintaa kaikilta osiltaan joudutaan tehostamaan, muokkaamaan ja kiirehtimään.

 

On välttämätöntä huolehtia, että turvapaikanhakijat saavat asiantuntevaa pakolaisjuridiikkaan erikoistunutta oikeusapua, ja asiaan kiinnitetään huomiota niin hakemuksen jättämis- ja rekisteröintitilanteissa kuin myös säilöönotto- ja kuulemistilanteissa. Asianajajaliitto pitää välttämättömänä, että hakijalla on rajamenettelyssä samat oikeudet kuin muissakin turvapaikkamenettelyissä.

 

Tilanteessa, jossa rajamenettelyssä on runsaasti turvapaikanhakijoita, tulee varmistaa, että kaikilla hakijoilla on asianmukainen oikeus oikeusapuun. Tällä hetkellä oikeusapulain mukaan hakemusvaiheessa oikeusapua tarjoaa lähtökohtaisesti julkinen oikeusaputoimisto. On kyseenalaista, riittäisivätkö oikeusaputoimistojen resurssit. 

 

Sääntelyn toteuttaminen turvapaikanhakijoiden oikeusturva huomioivalla tavalla edellyttää asian parissa työskentelevien viranomaisten, kuten oikeusavun ja tuomioistuinlaitoksen riittävää resursointia.

 

Esityksen mukaan Maahanmuuttovirasto voisi pitää turvapaikkapuhuttelun käyttäen videoneuvottelua tai muuta soveltuvaa teknistä tiedonvälitystapaa, jossa hakijalla ja Maahanmuuttovirastolla on puhe- ja näköyhteys keskenään. Tämä ei liittyisi pelkästään rajamenettelyn soveltamiseen, vaan kaikkiin turvapaikkapuhutteluihin. Maahanmuuttoviraston olisi otettava huomioon hakijan iästä taikka fyysisestä tai psyykkisestä tilasta johtuva haavoittuva asema tai muut hakijan henkilökohtaiset syyt, jotka voivat vaikuttaa puhuttelun kulkuun sekä 6 §:ssä säädetyt edellytykset.

 

Turvapaikkapuhuttelu on keskeinen osa turvapaikkamenettelyä, koska sen perusteella

ratkaistaan hakijan kansainvälisen suojelun tarve. Asianajajaliitto katsoo, että esitys jättää pitkälti Maahanmuuttoviraston arvioitavaksi, milloin turvapaikkapuhuttelun järjestäminen etäyhteyksin on tarkoituksenmukaista. 

 

Käytännössä etäpuhuttelu voi olla teknisesti erittäin hankala lainkohdassa mainittujen henkilöön liittyvien syiden vuoksi myös esimerkiksi tilanteessa, jossa henkilöllä on kirjallista materiaalia hakemuksensa tueksi. Mikäli henkilö on fyysisesti eri tilassa kuin Maahanmuuttoviraston virkailija ja mahdollinen tulkki, näiden materiaalien saman aikainen läpikäynti ei ainakaan Maahanmuuttoviraston tämänhetkisillä etäpuhuttelujärjestelmillä käytännössä ole mahdollista. Mikäli henkilö joutuu lähettämään tällaista materiaalia esimerkiksi vastaanottokeskuksen kautta Maahanmuuttovirastolle, on vaara, että tiedot eivät liiku tietoturvallisesti. Tilanteen ongelmallisuutta korostaa se, että kaikilla henkilöillä ei käytännössä ole avustajaa käytössään, jolloin tilanne ei ole välttämättä Maahanmuuttoviraston tiedossa etukäteen. 

 

Esitys myös johtaa siihen, että muutoksenhakuvaiheessa tuomioistuin joutuu väitteestä päättämään, ovatko edellytykset videopuhuttelulle täyttyneet ja menettelyvirheväitteiden määrä siten tulee kasvamaan. 

 

Nykyinen tilanne, missä videopuhuttelu perustuu suostumukselle, on käytännössä ollut tehokas, ja Asianajajaliiton käsityksen mukaan lähtökohtaisesti hakijat ovat suostuvaisia videopuhutteluun. Asiantuntevalla oikeusavulla on tässä asiassa erittäin suuri rooli. 

 

Viimesijaisesti Asianajajaliitto kehottaa myös pohtimaan, tulisiko Maahanmuuttoviraston laaja harkintavalta turvapaikkapuhuttelun järjestämisessä etäyhteyksin rajata ainoastaan rajamenettelyn soveltamistilanteisiin, ja muissa tilanteissa edellyttää jatkossakin hakijan suostumusta.

 

Nopeutetun menettelyn käyttäminen ei ole voimassa olevan ulkomaalaislain soveltamiskäytännössä tarkoittanut kaikkien menettelyssä ratkaistujen hakemusten nopeutta. Esimerkiksi ilmeisen perusteettomaksi hakemus on voitu katsoa tavanomaiseen turvapaikkamenettelyyn verrattavan ajan päätteeksi, Maahanmuuttoviraston päätyessä arvioimaan, että hakemus on ilmeisen perusteeton. Näin ollen menettelyn nimestä seuraava käsitys siitä, että tällaiset hakemukset käsiteltäisiin tavanomaisia hakemuksia nopeammin, ei vastaa todellisuutta. 

 

Nopeutetun menettelyn käyttäminen on voimassa olevan ulkomaalaislain mukaan tarkoittanut aina hakemuksen hylkäämistä tai tutkimatta jättämistä. Nopeutetun menettelyn käyttäminen ei ole voinut johtaa myönteiseen päätökseen. Tämän vuoksi esityksessä oleva maininta, jonka mukaan hakemuksen sisällöllinen hylkääminen ja nopeutetun menettelyn käyttäminen olisivat toisistaan erilliset asiat, ei vastaa todellisuutta. (ks. s. 16) Tältä osin esityksessä tulisi tarkentaa voiko nopeutettu menettely johtaa hakijalle myönteiseen päätökseen. 

 

Esityksen 104 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan hakemus voitaisiin käsitellä nopeutetussa menettelyssä, jos kyseessä on uusintahakemus, joka täyttää ulkomaalaislain 102 §:n 3 momentissa säädetyt tutkittavaksi ottamisen edellytykset. Tällöin hakemuksen hylkäämiseen johtavassa nopeutetussa menettelyssä tulisivat käsitellyksi myös sellaiset uusintahakemukset, joiden tueksi on esitetty perusteita, jotka merkittävästi lisäävät sen todennäköisyyttä, että hakijaa on pidettävä kansainvälistä suojelua saavana henkilönä. Tältä osin perusteluissa tulee täsmentää sitä, mikä merkitys on sillä, että hakemus käsitellään uusintahakemuksena nopeutettu menettelyssä.

 

Ehdotuksen 104 §:n 1 momentin 5 kohta johtaisi ristiriitaan lähdön jälkeistä kansainvälisen suojelun tarvetta koskevan ulkomaalaislain 88b §:n ja kansainväliseen pakolaisoikeudelliseen käsitteistöön kuuluvan sur place -pakolaisaseman kanssa. Ehdotus on tältä osin myös ristiriidassa oikeuskäytännön kanssa. Korkein hallinto-oikeus on antanut useita ratkaisuja siitä, miten hakijan kotimaasta lähdön jälkeistä uskonvakaumuksen muuttumista on arvioitava (KHO 2009:87, KHO 2011:114, KHO 2013:113, KHO 2016:81, 2017:63, 2018:118, 2018:130, KHO 2018:169, KHO 2019:18, KHO 2021:195, 2022:136) Suomessa harjoittamaa poliittista toimintaa (korkein hallinto-oikeus 20.12.2017, taltio 6600) tai kotimaan tilanteen muuttumista (korkein hallinto-oikeus 22.5.2017, taltio 2411). Esityksestä ei ilmene, miten ulkomaalaislain 88b §:n säännös, sur place -pakolaisaseman mahdollisuus ja viitattu oikeuskäytäntö yhteensovitettaisiin sen kanssa, että tutkittavaksi otettu uusintahakemus voitaisiin hylätä nopeutetussa menettelyssä. Tältä osin perusteluissa tulee täsmentää sitä, mikä merkitys on sillä, että hakemus käsitellään uusintahakemuksena nopeutettu menettelyssä.

 

Esityksessä todetaan, että turvapaikkahakemus voidaan katsoa ilmeisen perusteettomaksi, kun se hylätään käytettäessä nopeutettua menettelyä. Laissa ei kuitenkaan enää määriteltäisi sitä, milloin hakemus voidaan katsoa ilmeisen perusteettomaksi. Hakemuksen katsominen ilmeisen perusteettomaksi jää esitetyn säätelyn perusteella Maahanmuuttoviraston sääntelemättömään harkintavaltaan. Hakemuksen toteamisella ilmeisen perusteettomaksi on välittömiä vaikutuksia, mm. siihen, millaisin edellytyksin hakija voi odottaa muutoksenhaun tulosta Suomessa. 

 

Esityksellä ehdotetaan rajamenettelyssä olevien hakijoiden liikkumisvapauden rajoittamista turvapaikkatutkinnan suorittamiseksi.

 

Esityksen mukaan hakijan pitäminen rajalla, kauttakulkualueella tai näiden läheisyydessä

toteutettaisiin säätämällä hakijalle velvollisuus oleskella näillä alueilla sijaitsevan hänelle

osoitetun vastaanottokeskuksen alueella. 

 

Asianajajaliiton käsityksen mukaan turvapaikanhakijan velvollisuus oleskella tietyssä vastaanottokeskuksessa tulisi edellyttää mahdollisuutta muutoksenhakuun riippumatta siitä pidetäänkö sitä vapaudenriistona vai liikkumisvapauden rajoittamisena. Esityksessä tältä osin tehdyt ehdotukset antaisivat Maahanmuuttovirastolle toimivallan päättää hakijan vapauteen kohdistuvista rajoituksista. Tämä muuttaisi ja laajentaisi merkittävästi Maahanmuuttoviraston nykyistä toimivaltaa. 

 

Esityksen mukaan joka tapauksessa rajamenettelyssä oleva henkilö voi valittaa vastaanottokeskuksen johtajan päätöksestä, mikäli häneltä evätään oikeus poistua tilapäisesti painavasta henkilökohtaisesta syystä. Ei voi olla perusteltua, että liikkumisvapauden rajoitus kokonaisuudessaan ei voi olla muutoksenhaun kohteena, mutta siitä poikkeaminen on. Edelleen esityksen mukaan vastaanottokeskuksen johtaja voi Maahanmuuttovirastoa kuultuaan myöntää hakijalle luvan poistua vastaanottokeskuksesta ehdotetun lain 104 b §:n 2 momentissa säädetyin perustein, mutta mitään määräaikaa tällaisen päätöksen antamiselle ei ole säädetty. Kun otetaan huomioon yleisesti rajamenettelyn määräajat, ei poikkeuksella ole merkitystä, jos päätöstä ei tehdä nopeasti. Siten asiassa pitäisi säätää lyhyt korkeintaan muutaman päivän pituinen määräaika päätöksen antamiselle siitä, kun sitä on vastaanottokeskukselta pyydetty.

 

Esityksestä ei myöskään ilmene tarkemmin se, miten arvioidaan ehdotetun lain 104 b §:n 3 momentin mukainen oikeus poistua vastaanottokeskuksen alueelta. Esityksessä tulisi täsmentää, annetaanko tällaisessakin tilanteessa erillinen valituskelpoinen päätös. 

 

Esityksen mukaan hakija voitaisiin edellytysten täyttyessä ottaa rajamenettelyn ajaksi myös säilöön. Koska säilöön ottamisesta päättää käräjäoikeus, voi syntyä tilanne, missä edellytykset säilöönotolle eivät tuomioistuinharkinnassa täyty. Tuomioistuin ei kuitenkaan voisi päättää kuin siitä, voidaanko henkilö pitää säilössä, ja henkilöön voitaisiin joka tapauksessa kohdistaa ulkomaalaislain 104 b §:n mukainen liikkumisrajoitus, vaikka hänen säilöönotolleen ei katsottaisi olevan rajamenettelyn lain mukaisia edellytyksiä, tämä on omiaan hämärtämään vapaudenmenetykseen liittyviä oikeusturvatakeita. 

 

Asianajajaliitto pitää tärkeänä lähtökohtana, että säilöönotto on esityksen mukaan viimesijainen turvaamistoimi. Asianajajaliitto toteaa, että esimerkiksi henkilöllisyyden selvittämistä varten tapahtuva säilöön ottaminen harvemmin edesauttaa henkilöllisyyden selvittämistä muutoin kuin, että hakijan tavoitettavuus tätä tarkoitusta varten voidaan sillä turvata. Käytännöksi ei missään tapauksessa pidä muodostua hakijan ottaminen säilöön viranomaisten toiminnan käytännöllisyyden helpottamiseksi.

 

Asianajajaliitto katsoo, että säilöön ottamisen tulisi ylipäätään painottua ennemminkin

prosessin loppupäähän, mikäli ilmenee tarvetta varmistaa hakijan tavoitettavuus esimerkiksi maasta poistamista varten.

 

Asianajajaliitto on muissa yhteyksissä kiinnittänyt huomiota siihen, että ei ole selvitetty,

aiheuttiko säilöönottokapasiteetin rajallisuus vuosien 2015–2016 laajamittaisen maahantulon tilanteessa säilöön ottamisesta luopumista ja aiheutuiko tästä merkittäviä ongelmia,

kuten turvapaikanhakijoiden katoamista hakemuksen vastaanottamisen jälkeen, ja missä

laajuudessa tätä tapahtui.

 

 

SUOMEN ASIANAJAJALIITTO

 

Niko Jakobsson

Suomen Asianajajaliiton pääsihteeri

 

 

LAATI

Asianajaja Matti Rautakorpi, Helsinki

Asianajaja Ville Punto, Helsinki