Lausunto Pilari 1:n Amount A:ta koskevan monenvälisen yleissopimuksen tekstistä ja allekirjoittamisesta

Valtiovarainministeriölle

 

L2023-56

 

Lausuntopyyntönne: VN/32869/2021, 9.11.2023

 

Suomen Asianajajaliitto (jäljempänä ”Asianajajaliitto”) kiittää mahdollisuudesta lausua Pilari 1:n Amount A:ta koskevasta monenvälisestä yleissopimuksesta. 

 

 

Asianajajaliiton oikeuspoliittisen työn lähtökohtana ovat perus- ja ihmisoikeuksien sekä oikeusvaltion turvaaminen. Lausunnoissaan Asianajajaliitto pyrkii näin ollen painottamaan oikeusvaltioperiaatteen toteutumiseen ja oikeusturvaan liittyviä näkökulmia. 

 

Verotuksen alalla oikeusvaltioperiaate ilmenee erityisesti oikeusvarmuuden ja ennakoitavuuden vaatimuksina. Oikeusvaltioperiaatteen ilmentymänä voidaan pitää myös perustuslain 81 §:n 1 momenttia, jonka mukaan valtion verosta säädetään lailla.

 

 

Pilari 1:n Amount A:ta koskevan yleissopimuksen (”Yleissopimus”) taustalla on Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (Organisation for Economic Co-operation and Development, ”OECD”) digitaalisen talouden verohaasteisiin pureutuva veropohjan rapautumista ja voiton siirtoa koskeva hanke (Base Erosion and Profit Shifting, ”BEPS”), joka sisältää kaksi digitaalisen talouden verohaasteita koskevaa sääntelykokonaisuutta, joita kutsutaan pilari I:ksi ja pilari II:ksi. Toteutuessaan molemmat sääntelykokonaisuudet tuovat merkittäviä muutoksia valtioiden verotusoikeuteen: pilari I koskee verotusoikeuden uudelleen allokointia valtioiden välillä ja pilari II globaalia minimiverotusta. Minimiverotusta koskevan sääntelyn on tarkoitus tulla Suomessa voimaan 1.1.2024 alkaen. 

 

Asianajajaliitto pitää yleissopimusta sinänsä periaatteidensa ja tavoitteidensa kannalta kannatettavana. Asianajajaliitto korostaa kuitenkin, että verotuksen oikeusturvaan ja ennakoitavuuteen tulee kiinnittää erityistä huomiota jäljempänä esitetyllä tavalla, mikäli Suomi liittyy sopimukseen.

 

 

 

Amount A-järjestelmän soveltamisalaa koskevien sääntöjen sisältämien kynnysarvojen tarkoituksena on, että Amount A:ta sovelletaan vain suuriin ja erittäin kannattaviin konserneihin.

 

Valtiovarainministeriön 9. marraskuuta 2023 päivätyn muistion mukaan järjestelmän taloudellisia vaikutuksia Suomessa on tarkasteltu sekä OECD:n toimittaman vaikutusarviotyökalun avulla että Verohallinnon laatimien laskelmien valossa. OECD:n vaikutusarviotyökalu perustuu vuosien 2017 ja 2018 aineistoihin, eikä se sisällä sen vuoksi kaikkia nykyisen sopimuksen mukaisen Amount A-järjestelmän piirteitä. Työkalun perusteella Amount A lisäisi Suomen saamia verotuottoja staattisesti arvioiden noin 25–50 miljoonalla eurolla vuonna 2017 ja noin 40–60 miljoonalla eurolla vuonna 2018. Asianajajaliitto yhtyy valtiovarainministeriön näkemykseen siitä, että OECD:n vaikutusarviotyökaluun liittyy tiettyä epävarmuutta, ja tästä syystä työkalulla laadittuun verotuottoarvioon on suhtauduttava varauksella.

 

Verohallinnon laatima arvio Amount A:n verokertymävaikutuksista Suomessa perustuu vuosien 2020 ja 2021 aineistoihin. Verohallinnon arvion mukaan Suomi olisi vuosina 2020 ja 2021 ollut joissain tapauksissa markkinavaltio eli Suomelle olisi jaettu Amount A voittoa. Suomen verotuottoja kasvattava vaikutus vuosina 2020–2021 olisi 20 miljardin euron liikevaihtokynnyksellä ollut joitakin kymmeniä miljoonia euroja vuodessa ja 10 miljardin euron liikevaihtokynnyksellä hieman suurempi. 

 

Valtiovarainministeriö on Verohallinnon laatiman alustavan arvion mukaan arvioinut, että sääntely ei koskisi yhtäkään sellaista konsernia, joiden emoyhtiö on Suomessa. Korkeimmillaankin se voisi koskea hyvin vähäistä määrää tällaisia konserneja. Arvio perustuu vuosien 2020 ja 2021 tietoihin. Asianajajaliitto huomauttaa tältä osin, että historiaperusteiseen vaikutusarviointiin liittyy jo tässä vaiheessa tiettyjä tulkintaongelmia. Esimerkiksi vertailtaessa vastaavia tietoja vuodelta 2022, jo alkuvaiheen 20 miljardin liikevaihtorajalla Amount A-järjestelmän soveltamisalan piiriin kuuluisi sellaisia konserneja, joiden emoyhtiö sijaitsee Suomessa. 

 

Soveltamisala laajenisi merkittävästi rajan laskiessa 10 miljardiin, sillä jo vuoden 2022 tietojen valossa tämä tulevaisuudessa sovellettava raja ylittyisi useamman konsernin kohdalla. Asianajajaliitto katsoo, että Suomessa tämä on omiaan johtamaan siihen, että negatiivinen verokertymävaikutus ilmenee täysimääräisesti muutaman vuoden viiveellä, kun useampi suomalainen konserni ylittää järjestelmän soveltamisrajat, ja Amount A-järjestelmän mukainen veronmaksuvelvollisuus markkinavaltioihin syntyy. Tältä osin on huomattava, että Amount A-järjestelmän voidaan katsoa hyödyttävän erityisesti väkirikkaita markkinavaltioita. Suomi ei väkiluvun kehityksensä perusteella tule Asianajajaliiton käsityksen mukaan kuulumaan näihin valtioihin, joten markkinavaltion näkökulmasta positiivista verokertymävaikutusta ei Suomelle ole odotettavissa. Vaikutusarvioinnin ja järjestelmän käyttöönoton valmistelun perustaminen historialliseen tarkasteluun keskittyvään työkaluun voi näin ollen johtaa vääriin johtopäätelmiin. Vaikutusarviointi tulisikin perustaa historiallisen tarkastelun sijaan todennäköisiin tulevien kehityssuuntien arviointiin eli siihen, että suurimmat suomalaiset konsernit voivat kuulua soveltamisalaan jo sääntelyn voimaantulon hetkellä.

 

 

Yleissopimus sisältää yksityiskohtaiset ohjeet Amount A -voiton laskemisesta sekä voitonmäärittelyssä tehtävistä oikaisuista. Lähtökohtana voiton määrittelemiselle toimii tilikaudelta laadittu konsernitilinpäätös, jota oikaistaan Yleissopimuksessa tarkemmin selvitetyllä tavalla. Näin ollen Amount A -voiton selvittäminen aiheuttaa soveltamisalaan kuuluville konserneille hallinnollista työtä, kun Amount A -voittoa ei ole sellaisenaan saatavilla jo nykyisen sääntelyn mukaisesti raportoitavissa luvuissa. 

 

Lisäksi Yleissopimuksessa on viitattu luotettavaan menetelmään (”reliable method”), jota konserniyhtiöiden tulee soveltaa selvittäessään tulojen lähteet. Yleissopimuksen liitteessä D on tarkennettu tulokategoriakohtaisesti kussakin tilanteessa sovellettavan menetelmän tarkempaa sisältöä. Vastaavasti kuin Amount A -voiton laskemisen osalta, ei tulojen kohdistaminen kaikilta osin noudata nykyisen sääntelyn mukaisia periaatteita (kuten kiinteän toimipaikan muodostumista ja tulon allokointia tällaiselle kiinteälle toimipaikalle), mikä lisää konsernitasolla raportointiin vaadittavaa työtä. Artiklan 6(1)(c) mukaan niiden tulojen allokointi, joiden mukaista kategoriaa ei ole määritelty Artiklassa 7, osalta sovelletaan kaikista analogisinta kategoriaa. 

 

Kokonaisuudessaan Amount A -voiton määrittelyä ja tulojen lähteiden selvittämistä koskevat säännöt ovat monimutkaisia ja jättävät myös tilaa tulkinnalle, mikä lisää riskiä tulkintaa koskeville erimielisyyksille. Ottaen huomioon erityisesti se, että kyse on täysin uudenlaisesta verosääntelystä, Asianajajaliitto katsoo, että tulkintaerimielisyyksiin liittyvä riskiä tulee arvioida asian valmistelussa syvemmin. Yleissopimus tosin sisältää oikeusvarmuusmenettelyä ja riitojenratkaisua koskevat säännökset. Asianajajaliitto pitää tätä perusteltuna. Verovelvollisten oikeusturvan toteutumisen kannalta tulee kuitenkin myös varmistaa riittävät resurssit veroviranomaisten taholla.  

 

Lisäksi on huomioitava, että suuret konserniyhtiöt, joita esitetty Amount A-järjestelmä koskisi, valmistautuvat tällä hetkellä jo Pilari II:n vähimmäisverojärjestelmän implementointiin, ja että toteutuessaan Pilari I:n sääntely otettaisiin käyttöön samanaikaisesti. Molemmat järjestelmät sisältävät uusia verosäännöksiä, ja niihin liittyvät oikeussuojakeinot ovat vasta kehitteillä. Verovelvollisten kannalta tämä tarkoittaa merkittävää riskiä oikeusturvan ja verotuksen ennakoitavuuden kannalta.

 

 

Käytännössä Yleissopimuksen kuvaamassa menettelyssä olisi kyse tulojen uudelleen allokoinnista ja verotusoikeuden uudelleen kohdistamisesta Yleissopimuksessa määriteltyjen periaatteiden mukaisesti. Yleissopimus sisältää kaksinkertaisen verotuksen poistamista koskevat mekanismit. Asianajajaliitto tuo esiin, että kaksinkertaista verotusta koskevat mekanismit tulevat sovellettavaksi vain Yleissopimuksen osapuolten välillä. Siten siltä osin kuin verotus osittain kohdistuu kolmanteen valtioon, voisi Yleissopimuksen soveltamisalaan kuuluvan konsernin osalta muodostua kaksinkertaista verotusta, mikä ei ilmiönä ole tarkoituksenmukainen eikä toivottava. 

 

Helsingissä 4. päivänä joulukuuta 2023

 

SUOMEN ASIANAJAJALIITTO 

 

Niko Jakobsson

Suomen Asianajajaliiton pääsihteeri

 

 

LAATI

Asianajaja Torsti Lakari, Helsinki