Lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle julkisen hallinnon automaattista päätöksentekoa koskevaksi lainsäädännöksi

Lausuntopyyntö luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle julkisen hallinnon automaattista päätöksentekoa koskevaksi lainsäädännöksi                           

• Esitysluonnoksen kokonaisuutta koskevat kysymykset
  • Yleiset huomiot automaattista päätöksentekoa koskevasta sääntelykokonaisuudesta

Suomen Asianajajaliitto (jäljempänä ”Asianajajaliitto”) kiittää lausuntomahdollisuudesta ja lausuu kunnioittavasti seuraavaa.

Asianajajaliitto suhtautuu myönteisesti automaattisen päätöksentekoa koskevan lainsäädännön kehittämiseen ja nyt vallitsevan, osin epäselvän oikeustilan selkeyttämiseen.

Asianajajaliitto korostaa oikeusturvan ja hyvän hallinnon periaatteiden sekä tietosuojan toteutumisen tärkeyttä säädettäessä automaattisen päätöksenteon käyttämisestä hallintotoiminnassa. Asianajajaliiton näkemyksen mukaan näitä seikkoja on sinänsä arvioitu kattavasti hallituksen esityksessä. Ottaen huomioon, että kyse on uudenlaisesta sääntelystä, tulee sääntelyn ja sen soveltamisen vaikutuksia kuitenkin seurata tarkasti mahdollisten puutteiden korjaamiseksi.

Asianajajaliitto myös korostaa, että virkavastuu liittyy keskeisesti hyvän hallinnon ja oikeusturvan toteuttamiseen. Automaattisen päätöksenteon käyttäminen hallintotoiminnassa ei saa miltään osin johtaa oikeusturvan heikentymiseen tai hallinnon virkavastuusäännösten hämärtymiseen.

Sääntelyn yhteensopivuus EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen kanssa ja automaattiseen päätöksentekoon liittyvien tietosuojaa koskevien oikeuksien toteutumisen varmistaminen on ensiarvoisen tärkeää valmisteltaessa hallinnon automaattista päätöksentekoa koskevaa yleissääntelyä ja periaatteita. Lisäksi valmistelun yhteydessä tulee huomioida meneillään olevat Euroopan unionin automaattiseen päätöksentekoon liittyvät sääntelyhankkeet.

Asianajajaliitto pitää myös tärkeänä, että nyt valmisteltavana oleva lainsäädäntö parantaisi myös asioinnin tehokkuutta tuomioistuinjärjestelmässä, ja nyt tehtävä esitys mahdollistaisi tulevaisuudessa myös osaltaan erilaisiin viranomaisprosesseihin ja lupamenettelyihin liittyvien prosessien hoitamisen ja resurssoinnin kohdentamisen aiempaa tehokkaammalla tavalla. Toisaalta ehdotettu sääntely ei saa johtaa siihen, että esimerkiksi oikaisuvaatimusten käsittelyyn tai viranomaisten neuvontaan käyttämät resurssit heikentyisivät.  

• Huomiot ehdotetun sääntelyn suhteesta hallinnon lainalaisuuteen, hyvään hallintoon ja avoimuuteen sekä virkavastuuseen

Asianajajaliitto korostaa virkavastuun toteutumisen tärkeyttä. Nyt ehdotettu sääntely muuttaa joltain osin virkavastuun kohdentumisen lähtökohtia. Virkavastuu ei saa tämän johdosta hämärtyä etenkin päätöksenteon kohteena olevan hallinnon asiakkaan näkökulmasta. Ehdotetulla lainsäädännöllä asetetaan viranomaiselle laajoja dokumentointiin ja automaattisen päätöksenteon käyttöönottoon liittyviä velvoitteita, mitä on sinänsä pidettävä oikeusturvan ja hallinnon lainmukaisuuden kannalta kannatettavana lähestymistapana. Tämän ohella pitää kuitenkin käytännössä varmistua, että hallinnon asiakkaan näkökulmasta on selvää, mihin tahoihin virkavastuu kohdistuu kussakin yksittäistapauksessa, mikäli hallinnon automaattisessa päätöksenteossa muodostettu päätös osoittautuu lainvastaiseksi. 

• Kysymykset vaikutusarvioinnista

• Miten arvioitte ehdotuksen ja siihen sisältyvien vaatimusten vaikuttavan päätöksenteon automatisoinnin kehittämiseen ja käyttöönottoon tulevaisuudessa? Mitä hyötyjä ja mitä haittoja ehdotuksella olisi tulevan kehittämisen ja automaation hyödyntämisen osalta?
• Onko ehdotetuilla muutoksilla vaikutuksia, joita esityksessä ei ole tunnistettu ja jotka eivät liity jäljempänä esitettyihin kysymyksiin?

Asianajajaliitolla ei ole lausuttavaa tämän kysymyksen osalta.

• Laki hallintolain muuttamisesta
  • Yleiset huomiot hallintolain 8 b luvusta

Asian automaattista ratkaisua koskevien säännösten kokoaminen erilliseen lukuun vaikuttaa perustellulta ratkaisulta. Säännösten löytyminen yhdestä luvusta edesauttaa sen hahmottamista millaisissa tilanteissa päätöksenteko voidaan automatisoida ja mitä vaikutuksia sillä voi olla asian käsittelyyn.

Esityksen perustelut 8b luvun osalta selkeyttävät ja rajoittavat automaattisen ratkaisemisen käyttöä riittävän selkeästi. Yleisesti ottaen perusteluissa on otettu huomioon tarve rajoittaa ainakin tässä vaiheessa automaattisen päätöksenteon käyttöalaa. Erityisesti tekoälyjärjestelmien sulkeminen nimenomaisesti pois vähentää automaattisen päätöksenteon käyttöön liittyviä riskejä ja päätöksenteon alan laajentamista ennakoimattomasti.

Säännöksien vaikutuksia tulisi kuitenkin tarkastella uudelleen sitten kun niiden käytännön soveltamisesta on saatavissa tietoa. Koska kyse on täysin uudesta sääntelystä, uudelleentarkastelua on syytä tehdä lyhyehkön ajanjakson, mahdollisesti vain 1-2 vuoden kuluttua säännösten voimaantulosta.

Suomen asianajajaliiton säännösluonnoksista aikaisemmin esittämät huomiot näyttävät myös tulleen otetuksi olennaisella tavalla huomioon.

• Huomiot automaattisen ratkaisemisen määritelmästä (53 e §:n 1 momentti)

Automaattisen ratkaisemisen määritelmä näyttää olevan riittävän selkeä. Koska kyse on kuitenkin uudesta sääntelystä, tulisi määritelmäsäännöksen selkeyttä tarvittaessa tarkastella uudelleen siinä vaiheessa kun uuden sääntelyn käytännön soveltamisesta on saatavissa tietoa.

• Huomiot automaattisesti ratkaistavien asioiden käyttöalasta ja rajauksesta (53 e §:n 2-4 momentti)

Säännöksen 1 momentti on merkittävästi täsmällisempi kuin aikaisemmissa säännösluonnoksissa. Automaattisen päätöksenteon asettaminen alisteiseksi sille edellyttääkö ratkaiseminen tapauskohtaista harkintaa, tai onko tällainen harkinta jo tehty ihmisen toimesta ilman automaatiota, on onnistunut tapa käyttöalan määrittämiseksi. Harkinnan tekemisen perusteiden on kuitenkin ilmettävä automaattisesti luodusta päätöksestä.  

Säännöksen 3. momentissa säädetty tiettyjen menettelyiden jättäminen automaattisen päätöksenteon ulkopuolelle on perusteltua. Automaattista päätöksentekoa koskevan sääntelyn on syytä olla rajattua ennen kuin sen vaikutuksia voidaan tarkemmin arvioida ja sääntelyä edelleen kehittää.

Säännösluonnoksista poiketen hallintoasian valmistelu ja tosiasiallinen hallintotoiminta on jätetty sääntelyn ulkopuolelle. Esityksen perusteluiden mukaan ei ole estettä automaation käyttämiselle hallintoasian muissa käsittelyvaiheissa tai päätösluonnoksen valmistelemiseksi. Erillisiä säännöksiä automaation käytöstä valmistelussa ei esitykseen sisälly.

Automaattisen valmistelun jääminen kokonaan sääntelyn ulkopuolelle ei edesauta siihen liittyvien oikeusturvaongelmien tunnistamista ja tunnustamista. Esimerkiksi automaation käyttö valmistelussa sellaisissa asioissa, joita ei kuitenkaan voitaisi ratkaista automaattisesti, on epäjohdonmukaista. Mikäli automaatiota tosiasiallisesti käytetään valmistelussa, tulisi myös olla sitä koskevaa erillistä sääntelyä.

 

• Huomiot automaattisen ratkaisemisen oikeussuojaedellytyksestä (53 f §)

Asianajajaliitto pitää erittäin tärkeänä automaattisen ratkaisemisen oikeussuojaedellytystä koskevaa säännöstä. Automaattiseen päätöksentekoon liittyy korostunut virheiden mahdollisuus, joten asianosaisen on voitava vaatia ratkaisuun oikaisua maksutta.

Asianajajaliiton näkemyksen mukaan oikaisuvaatimuksen käyttäminen tietosuojaoikeudellisena suojatoimenpiteenä edellyttää sitä, että oikeusvaatimuksen käsittelyssä ja esimerkiksi rekisteröidyn informoimisessa noudatetaan tietosuoja-asetuksen velvoitteita kaikilta osin. Tämä tulee huomioida myös ohjattaessa oikaisuvaatimusten käsittelyyn tarpeellisia resursseja ja osaamista.  

• Huomiot automaattisesta ratkaisemisesta ilmoittamisesta (53 g §)

Suomen asianajajaliitto pitää ongelmallisena, ettei hallintolain 44 §:n 1 momentin 4 kohdan vaatimusta lisätietoja antavan henkilön nimen ilmoittamisesta sovelleta asiassa, joka on ratkaistu automaattisesti.

Asianosaisen kannalta on tärkeää, että hänellä on mahdollisuus keskustella saamastaan ratkaisusta sellaisen virkamiehen kanssa, joka pystyy antamaan hänelle tietoja ratkaisun perusteista. Tämä mahdollisuus tiedonsaantiin ei toteudu riittävällä tavalla mikäli asianosaisen mahdollisuutena on ainoastaan ottaa yhteyttä viranomaisen yleiseen palvelunumeroon. Asianmukaisen ja oikean tiedon saaminen juuri asianosaista koskevan ratkaisun perusteista voi ehkäistä tarpeettomia oikaisupyyntöjä. Laillisuusvalvonnan kannalta on tärkeää, että asianosainen voi saada tiedon päätöksestä vastaavasta henkilöstä. Lisätietoja antavan henkilön nimen ilmoittamisen tarve on ilmeinen myös mahdollisen julkisyhteisön korvausvastuun kannalta. (ks. kappale 2.6) Vaikka lisätietoja antavaksi henkilöksi ei nimettäisi juuri päätöksestä vastaavaa henkilöä, tulisi asianosaisella olla mahdollisuus selvittää kuka päätöksestä on vastuussa.

• Muut hallintolakia koskevat huomiot

Automaattinen päätöksenteko ja sääntelyn ulkopuolelle jäävä automaattinen valmistelu saattavat virheiden tapahtuessa johtaa valtion vahingonkorvausvelvollisuuteen. Esityksessä vahingonkorvausvastuuta käsitellään vain yleisellä tasolla nykytilan arviointia koskevassa kappaleessa. Valtion vahingonkorvausvastuun käytännön toteuttamiseen liittyy automaattisessa päätöksenteossa kuitenkin konkreettisia ongelmia. Kun päätöksen tehnyttä virkamiestä ei ole osoitettavissa, asianosaisen mahdollisuus osoittaa vahingonkorvauslain 3. luvun 2 §:n 1 momentissa tapahtunut virhe tai 2 momentissa tarkoitettu toimen tai tehtävän edellyttämien kohtuudella asetettavien vaatimusten noudattamatta jättäminen, muodostuu tavanomaista vaikeammaksi. Julkisyhteisön kannalta anonyymi päätöksenteko heikentää mahdollisuutta toteuttaa vahingonkorvauslain 4. luvun 1 §:n ja 2 §:n mukaista virkamiehen henkilökohtaista korvausvastuuta. 

Automaattisesta päätöksenteosta säädettäessä tähän asianosaisen oikeusturvan kannalta ongelmalliseen tilanteeseen tulisi kiinnittää huomiota ja ottaa asiaa koskevat asianmukaiset säännökset joko hallintolakiin tai huomioida ne vahingonkorvauslakia uudistettaessa. Tähän liittyviä vaikutuksia ei ole esityksessä tunnistettu.

• Laki tiedonhallintalain muuttamisesta
  • Yleiset huomiot tiedonhallintalain 6 a luvusta

Asianajajaliitto pitää erittäin tärkeänä, että tietosuojan toteutuminen huomioidaan hallinnon automaattista päätöksentekoa koskevan sääntelyn osalta. Asianajajaliitto korostaa viranomaisen velvollisuutta tietosuojaa koskevan vaikutustenarvioinnin laatimiseen osana hallinnon automaattisen päätöksenteon prosessien käyttöönottoa. Kuten hallituksen esityksessä on todettu, tietosuoja-asetuksen 35 artiklassa säädetään tietosuojan vaikutustenarvioinnista muun muassa uutta teknologiaa käyttöönotettaessa. Otettaessa käyttöön hallinnon automaattisen päätöksenteon prosesseja, tulee tietosuojaa koskeva vaikutusarviointi laatia tietosuoja-asetuksen edellytysten mukaisesti, muun muassa huomioiden rekisterinpitäjän lähtökohtaisen velvollisuuden pyytää rekisteröityjen tai näiden edustajien näkemyksiä suunnitelluista käsittelytoimista.

• Yleiset huomiot tiedonhallintalain 13 a §:stä

Asianajajaliitolla ei ole lausuttavaa tämän kohdan osalta. Asianajajaliitto kuitenkin huomauttaa, että häiriötilanteet viranomaisen tiedonhallinnassa ei saa johtaa oikeuksien menettämiseen tai oikeussuojan heikentymiseen muiltakaan osin.

• Kysymykset vaikutusarvioinnista

• Jos organisaatiollanne on jo käytössä automatisoituja päätöksentekoprosesseja: Onko ehdotuksen vaikutukset olemassa oleviin automatisoituihin päätöksentekoprosesseihin arvioitu osaltanne riittävästi? Puuttuuko arvioinnista joitain keskeisiä näkökulmia? Onko muutoksen edellyttämät resurssitarpeet arvioitu oikeansuuntaisesti?
• Jos organisaatiollanne on jo käytössä automatisoituja päätöksentekoprosesseja: Jos käytössä olevasta automaattisesta päätöksenteosta jouduttaisiin luopumaan, millaisia resursseja nykyisten käsittelyvolyymien ja -aikojen säilyttäminen ilman automatisointia edellyttäisi?
• Onko tiedonhallintalakiin ehdotetun 13 a §:n vaikutukset arvioitu osaltanne riittävästi? Puuttuuko arvioinnista joitain keskeisiä näkökulmia? Onko muutoksen edellyttämät resurssitarpeet arvioitu oikeansuuntaisesti?

Asianajajaliitolla ei ole lausuttavaa tämän kysymyksen osalta.

 

• Laki digipalvelulain muuttamisesta
  • Yleiset huomiot digipalvelulain 6 a §:stä

Asianajajaliitolla suhtautuu myönteisesti palveluautomaation kehittämiseen viranomaispalveluissa ja -neuvonnassa. Asianajajaliitto kuitenkin korostaa sen tärkeyttä, että myös tosiasiallisesti varmistetaan riittävin resurssein sanotun lainkohdan mukainen velvollisuus tarjota mahdollisuus ottaa tarvittaessa helposti yhteys ihmiseen asioinnin jatkamiseksi. Tähän viranomaisen velvollisuuteen tulee kiinnittää erityistä huomioita suunniteltaessa palveluautomaation laajentamista yksittäisissä viranomaispalveluissa.  

• Kysymykset vaikutusarvioinnista

• Onko digipalvelulakiin ehdotetun 6 a §:n vaikutukset arvioitu osaltanne riittävästi? Puuttuuko arvioinnista joitain keskeisiä näkökulmia? Onko muutoksen edellyttämät resurssitarpeet arvioitu oikeansuuntaisesti?
• Miten arvioitte digipalvelulakiin ehdotetun 6 a §:n ja siihen sisältyvien vaatimusten vaikuttavan palveluautomaation kehittämiseen ja käyttöönottoon tulevaisuudessa? Mitä hyötyjä ja mitä haittoja ehdotuksella olisi tulevan kehittämisen osalta?

Asianajajaliitolla ei ole lausuttavaa tämän kysymyksen osalta.

• Laki rikosasioiden tietosuojalain muuttamisesta
  • Huomiot 13 §:ään ehdotettavasta muutoksesta

Asianajajaliitolla ei ole lausuttavaa tämän kysymyksen osalta.

• Voimaantulo ja siirtymäsäännökset
  • Huomiot ehdotetusta voimaantulosta sekä siirtymäsäännöksistä

Asianajajaliitolla ei ole lausuttavaa tämän kysymyksen osalta.

 

Lausunto on laadittu Suomen Asianajajaliiton Teknologia, viestintä ja tietosuoja –asiantuntijaryhmän ja hallinto-oikeuden asiantuntijaryhmän yhteistyönä.

 

Asianajaja Ville Punto, Asianajotoimisto Punto Oy

Asianajaja Ville Kukkonen, Asianajotoimisto Castrén & Snellman Oy