Lausunto edustajakannedirektiivin täytäntöönpanoa koskevasta työryhmän mietinnöstä

Oikeusministeriölle                                               

 

LAUSUNTO EDUSTAJAKANNEDIREKTIIVIN TÄYTÄNTÖÖNPANOA KOSKEVASTA TYÖRYHMÄN MIETINNÖSTÄ

 

Yleistä              

Oikeusministeriö on pyytänyt Suomen Asianajajaliitolta lausuntoa edustajakannedirektiivin täytäntöönpanoa koskevasta työryhmän mietinnöstä (Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2022:8).

Edustajakannedirektiivin täytäntöönpanoa koskeva hanke liittyy laajempaan access to justice -tematiikkaan. Kyseistä tematiikkaa on konkretisoitu keskustelussa kollektiivisten prosessimuotojen sääntelyn käytännöllisistä ratkaisuvaihtoehdoista, jotka ovat nytkin lainvalmistelutoimien kohteena. Suomalaisesta keskustelusta on syytä nostaa esille ainakin Risto Koulun lähivuosien julkaisuja (Koulu 2017: Yhdessä vai erikseen? – kollektiivisen lainkäytön lupaus; Koulu 2017: Kollektiivinen lainkäyttö – lupauksesta sovelluksiin; ja Koulu 2020: Oikeuksiin pääsyn rahoittaminen).

Koulun mukaan 1.10.2007 voimaan tullutta ryhmäkannelakia voidaan access to justice -periaatteen näkökulmasta pitää lähinnä ”toivotaan, toivotaan” -lainsäädäntönä, jonka valvomiseen tai seurantaan ei uhrata resursseja eikä intressitahoilla ole suoraa aloiteoikeutta sen enempää kuin mahdollisuutta vaikuttaa kuluttaja-asiamiehen päätöksentekoon. Ainoana kanteeseen oikeutetulla viranomaisella ei ole asianajollisia eikä taloudellisia voimavaroja ryhmäkanteiden menestykselliseen ajamiseen, ja intressinhaltijoiden ainoa keino on lähinnä julkisuudella painostaminen (Koulu 2017: Kollektiivinen lainkäyttö – lupauksesta sovelluksiin, s. 75).

Innovatiivisille kollektiivisten prosessimuotojen sääntelyratkaisuille on tarvetta. Erityisesti alustatalouden voimakas kehittyminen on aiheuttanut riskin ei-toivottujen markkinailmiöiden skaalautumisesta uuteen mittakaavaan. Kolmannen sektorin eli aatteellisten yhdistysten valjastaminen, laissa tarkoin säännellyin edellytyksin ja rajoituksin, huolehtimaan kuluttajia suojaavasta kollektiivisesta lainkäytöstä, on tässä yhteydessä mielenkiintoinen.

Vaikka historia on antanut aiheen suhtautua skeptisesti siihen, että myöskään EU:n tasolta voitaisiin odottaa varteenotettavia kollektiivisen lainkäytön sääntelyratkaisuja (Koulu 2017: Kollektiivinen lainkäyttö – lupauksesta sovelluksiin, s. 313-316), näyttää nyt täytäntöönpantavana oleva edustajakannedirektiivi edustavan uudenlaista ajattelua. Perustellusti voidaan kuitenkin kysyä, tuleeko access to justice -periaatteen näkökulmasta mikään olennainen muuttumaan niillä lähinnä teknisluonteisilla toimenpiteillä, joilla edustajakannedirektiivi on mietinnön mukaan tarkoitus panna täytäntöön.

Kolmannen sektorin valjastamiseen huolehtimaan kuluttajia suojaavasta kollektiivisesta lainkäytöstä liittyy edellä mainittujen periaatteellisten ja temaattisten kysymysten lisäksi lukuisa joukko erityisesti yleisprosessioikeudellisia järjestelmätason kysymyksiä, joiden heijastusvaikutukset muualle lainkäyttöön tulisi tiedostaa ja hallita.

Suomen Asianajajaliitto esittää seuraavat havaintonsa edustajakannedirektiivin täytäntöönpanoa koskevasta työryhmän mietinnöstä.

Kanteiden erillinen käsittely

Asianajajaliitto yhtyy Kilpailu- ja kuluttajaviraston sekä Kuluttajaliitto – Konsumentförbundet ry:n näkemykseen siitä, että oikeusministeriön olisi syytä harkita lainsäädännön laajempaa uudistusta siten, että kielto- ja hyvityskanteet olisi mahdollista käsitellä yhdessä prosessissa. Direktiivi sallii sen, että direktiivin mukaiset kielto- ja hyvityskanteet käsitellään erillisissä prosesseissa, mutta kanteiden erillinen käsittely ei ole prosessiekonomisesti tai asianosaisten oikeusturvan kannalta järkevää.

Neuvotteluvelvollisuus

Mietinnössä neuvotteluvelvoitetta esitetään koskemaan vain viranomaisia niiden toimiessa oikeutettuina yksikköinä. Mietinnön mukaan neuvotteluvelvollisuus on osa viranomaisten neuvovaa ja ohjeistavaa toimintaa, jollaista velvoitetta ei ole tarkoituksenmukaista asettaa oikeutettuna yksikkönä toimivalle järjestölle. Voimassa olevan oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 5 luvun 3 §:n mukaisen toissijaisen kanneoikeuden käyttäminen ei edellytä järjestöiltä elinkeinonharjoittajan kanssa käytäviä neuvotteluja, mikä puoltaa mietinnössä valittua näkökantaa.

Asianajajaliiton näkemyksen mukaan asiassa olisi kuitenkin otettava huomioon myös prosessiekonominen näkökulma. Kuluttaja-asiamiestä koskevassa voimassa olevassa neuvotteluvelvollisuudessa ei ole kysymys pelkästään viranomaisen neuvovasta tai ohjeistavasta toiminnasta, vaan säännöksen tarkoituksena on myös sovinnollisuus ja prosessiekonomia.

Mietinnössä todetaan, että neuvotteluvelvollisuus saattaisi vaikeuttaa järjestöjen edustajakannejärjestelmän käyttämistä ja että kysymys neuvotteluvelvoitteen täyttymisestä voisi oikeudenkäynnin edellytyksiä koskevana seikkana tarkoituksettomalla tavalla tulla tulkittavaksi kieltotoimenpidettä koskevassa oikeudenkäynnissä. Asianajajaliitto ei kaikilta osin yhdy näkemykseen.

Asianajajaliiton näkemys on, että järjestöiltäkin olisi kohtuullista edellyttää resurssien käyttämistä neuvotteluvelvollisuuden täyttämiseen. Ei olisi myöskään kohtuutonta vaatia, että neuvottelua koskeva yhteydenotto olisi toimitettava todisteellisesti.

Mietinnön mukaan järjestöt voisivat käyttää asiamiehinään esimerkiksi asianajajia. Asianajajia velvoittavien tapaohjeiden mukaan asianajaja ei joka tapauksessa voi ilman erityistä syytä ryhtyä oikeudellisiin toimenpiteisiin ilmoittamatta vastapuolelle asiakkaansa vaatimuksia ja varaamatta vastapuolelle kohtuullista harkinta-aikaa sekä tilaisuutta asian sovinnolliseen selvittämiseen. Tällaisessa tilanteessa neuvotteluvelvollisuus saattaisi tulla täytetyksi jo asianajajien tapaohjeiden noudattamisen kautta.

Direktiivin mukaan neuvotteluvelvollisuuden täyttämiseksi riittävää olisi pyrkimys neuvotteluihin, mikä myös puoltaa sitä, ettei neuvotteluvelvollisuuden asettaminen järjestöille heikentäisi kuluttajien oikeussuojaa.

Kuluttajakanteiden ja kuluttajajärjestöjen rahoitus

Asianajajaliiton näkemys on, että lähtökohtana on pidettävä riitarahoittamisen sallimista myös edustajakannemenettelyssä, koska riitarahoittamista ei ole muissakaan asioissa lainsäädännössä kielletty. Ottaen huomioon sen, että asianajajien tapaohjeiden mukaan, jos on erityistä aihetta, voidaan palkkio sopia myös määräosaksi siitä, mitä tehtävällä asiakkaalle saavutetaan, ei olisi kiellettävä myöskään sellaista riitarahoittajan palkkiota, joka määräytyisi voitetun korvaussumman perusteella.

Kollektiivisten oikeussuojakeinojen käyttämisen edistäminen riitarahoittamisen sallimisen avulla on tavoitteena hyväksyttävissä. Riitarahoittamiseen liittyvien riskien toteutuminen lienee harvinaista, mutta Asianajajaliiton näkemyksen mukaan asiassa tulee silti pyrkiä tarkkaan sääntelyyn erityisesti, kun otetaan huomioon, että riitarahoittamisen sallimisen eksplisiittinen toteaminen lainsäädännössä ensimmäistä kertaa saattaa johtaa riitarahoituksen yleistymiseen muissakin asioissa. Direktiivin täytäntöönpanemisen jälkeen kanteiden rahoitusta ja rahoittamisen vaikutuksia on tärkeää seurata yleisemminkin, jotta mahdollisesti esille tulevia epäkohtia voidaan lainsäädäntötoimin poistaa.

Asianajajaliiton näkemyksen mukaan ehdotetut rajoitukset riitarahoituksen käyttämiseen edustajakanteiden yhteydessä ja tuomioistuimille annettavat valtuudet puuttua epäkohtiin ovat perusteltuja, joskin osin puutteellisia tai tulkinnanvaraisia.

Mietinnön mukaan vaarana voi olla esimerkiksi perusteettomien kanteiden nostaminen kiristämis-, vahingoittamis- tai hyötymistarkoituksessa. Tästä syystä rahoittaja ei saisi olla kanteen vastaajan kilpailija tai vastaajasta riippuvainen, eikä rahoittaja saisi vaikuttaa epäasiallisesti oikeutetun yksikön tekemiin prosessiratkaisuihin. Ongelmana voi olla myös eturistiriidat kantajan ja rahoittajan välillä, jolloin on varmistettava, ettei rahoittaja voi vaikuttaa kantajan päätöksiin kantajan intressin vastaisesti oikeudenkäynnin aikana.

Mietinnössä riskien toteutumisen ratkaisuksi ehdotetaan järjestöjen rahoituksen avoimuutta sekä järjestöjen velvollisuutta selvittää rahoitustaan, mikäli rahoituksen asianmukaisuudesta syntyy perusteltu epäilys. Asianajajaliiton näkemyksen mukaan valvontakeinojen riittävyyttä on direktiivin täytäntöönpanon jälkeen seurattava ja tarvittaessa sääntelyä on tarkistettava.

Ennen kanteen nostamista laadittava rahoitussopimus ja sen ehdot itsessään saattavat aiheuttaa tilanteen, jossa rahoittajan, järjestön taikka asiamiehen edut kesken prosessin muodostuvat vastakkaisiksi, vaikkei prosessin aikana kukaan pyrkisi epäasiallisesti tehtäviin prosessiratkaisuihin. Olennaista olisi huomioida, että kiellettyjä olisivat myös sellaiset rahoitussopimukset, jotka vaikuttaisivat epäasiallisesti prosessin aikana tehtäviin ratkaisuihin taikka mahdollistaisivat sen, että rahoittaja kykenee epäasiallisesti vaikuttamaan prosessin aikana tehtäviin ratkaisuihin.

Mietinnössä todetaan, että järjestöön eivät saisi vaikuttaa sellaiset ulkopuoliset rahoittajat, joilla on edustajakanteiden nostamiseen liittyvä taloudellinen intressi. Toteamus on tulkinnanvarainen, sillä ulkopuolisella rahoittajalla lienee useimmiten taloudellinen intressi kanteen nostamiseen, koska rahoittajien liiketoiminta perustuu kanteesta saatavaan hyötyyn. Lainvalmistelussa tulisi tehdä selväksi, että kiellettyä olisi edellä mainituin tavoin vain esimerkiksi kilpailijan vahingoittamiseen liittyvä taloudellinen intressi eli epäasiallinen taloudellinen intressi. Selvää tulisi olla myös se, etteivät esimerkiksi järjestöt, joilla on poliittisia kytköksiä, voi toimia riitarahoittajina.

Mietinnön mukaan myös joukkorahoitus riitarahoittamisen keinona olisi sallittua. Asianajajaliiton näkemys on, ettei lainsäädännössä ole syytä erotella sitä, että minkälaiset vaihtoehdot ovat mahdollisia, kun asianmukainen ulkopuolinen rahoittaminen ylipäätään olisi sallittua. Joukkorahoituksen osalta vaarana voi olla, että rahoituksen asianmukaisuuden tai läpinäkyvyyden valvonta osoittautuu vaikeaksi, mutta toisaalta joukkorahoituksessa yksittäisen rahoittajan vaikuttamismahdollisuudet ovat yleensä vähäiset.

Rahoituksen asianmukaisuuden tutkiminen oikeudenkäynnin aikana edellyttää mietinnön mukaan perusteltua epäilystä rahoituksen lainvastaisuudesta. Mikäli oikeutetun yksikön yksittäisen kanteen rahoittaja ei ilmene järjestön yleisesti ja yleisellä tasolla ilmoittamista tiedoista, epäselväksi jää, että olisiko tuomioistuimen tällaisessa tilanteessa vastapuolen pyynnöstä kehotettava järjestöä toimittamaan selvitys kanteen rahoituksesta. Jos perustellun epäilyksen edellytys ei tällaisessa tilanteessa täyttyisi, kanteen vastaajalle ei jäisi tehokkaita keinoja selvittää rahoituksen asianmukaisuutta.

Opt in vai Opt out -menettely

Direktiivin mukaan kansallisessa lainsäädännössä ei voida edellyttää, että yksittäisten kuluttajien olisi ilmoittauduttava osallistumisestaan kieltotoimenpidettä koskevaan kanteeseen, jotta he voisivat hyötyä siitä. Hyvityskanteiden osalta muissa kuin rajat ylittävissä tapauksissa puolestaan voidaan kansallisesti soveltaa joko Opt in tai Opt out -menettelyä. Nykyisessä ryhmäkannelaissa ryhmäkanteeseen osallistuminen ryhmän jäsenenä edellyttää ilmoittautumista (Opt in).

Kilpailu- ja kuluttajavirasto sekä Kuluttajaliitto – Konsumentförbundet ry toteavat, että Opt out -menettely olisi ollut kuluttajien oikeussuojan kannalta tehokkaampi tai kevyempi menettelytapa. Asianajajaliiton näkemyksen mukaan olennaista kuitenkin on, että rajoittaako Opt in -pohjainen menettely hyvityskanteiden osalta tosiasiassa järjestöjen toimintamahdollisuuksia siten, ettei edustajakannetta olisi mahdollista ajaa.

Asianajajaliiton näkemys on, kuten mietinnössä todetaan, ettei Opt out -menettelyssä aina ole ilmeistä, ketkä kuluttajat kuuluvat edustettujen kuluttajien ryhmään. Opt in -menettely on tältä osin selkeämpää. Lisäksi siltä osin kuin järjestöt tietyin edellytyksin tulevat saamaan mahdollisuuden nostaa hyvityskanteita, kysymys on merkittävästä muutoksesta suomalaiseen oikeusjärjestelmään, mistä syystä ei ole kohtuutonta edellyttää resurssien käyttämistä myös edustettujen kuluttajien ryhmän keräämiseen ja määrittelyyn ehdotetussa lainsäädännössä edellytetyllä tavalla.

Edellytykset oikeutetuksi yksiköksi nimeämiseen

Edellytyksenä oikeutetuksi yksiköksi nimeämiselle olisi, että yhdistyksellä tulee olla ollut tosiasiallista julkista toimintaa vähintään 12 kuukautta ennen nimeämistä koskevan hakemuksen tekemistä. Järjestöllä olisi oltava myös riittävästi asiantuntemusta omalta alaltaan ja kokemusta edunvalvonnasta. Järjestöllä tulisi myös olla sellaista osaamista, jonka perusteella se pystyisi arvioimaan kanteiden menestymisen mahdollisuuksia.

Asianajajaliiton näkemyksen mukaan järjestön toimintaa tulisi tässä yhteydessä pitää vakiintuneena vasta, kun järjestöllä on ollut tosiasiallista julkista toimintaa vähintään 24-36 kuukautta. Edustajakannemenettelyssä on toteutuessaan kysymys laadultaan ja laajuudeltaan merkittävästä kanteesta, eikä mainittua vähempää aikaa toimintaa harjoittanutta järjestöä voida pitää tässä suhteessa pitää tarpeeksi vakiintuneena tai asiantuntevana.

Riskinä voi olla myös, että järjestö perustetaan vain tulevaisuudessa nostettavaa edustajakannetta varten. Sinänsä tämä ei vielä tarkoittaisi sitä, että järjestö olisi perustettu epäasiallisin perustein. Ehdotettu sääntely joka tapauksessa mahdollistaa sen, että järjestö perustetaan (tai kilpailija välillisesti perustaisi) järjestön esimerkiksi hyötymis- tai vahingoittamistarkoituksessa. Mietinnön mukaan järjestön nimeäminen oikeutetuksi yksiköksi myöskään Ad hoc -periaatteella ei ole mahdollista, mikä puoltaa vakiintuneisuuden kynnyksen asettamista korkeammalle.

Asianajajaliitto huomauttaa lisäksi, että ehdotettu sääntely ei anna vastausta sille, että miten oikeudenkäynnissä tulee menetellä, mikäli kesken edustajakannemenettelyn oikeusministeriö peruuttaa järjestön nimityksen oikeutetuksi yksiköksi sillä perusteella, ettei järjestö enää täytä nimeämiselle laissa asetettuja vaatimuksia.

 

 Helsingissä 29. maaliskuuta 2022

 

 SUOMEN ASIANAJAJALIITTO

 

Niko Jakobsson
Suomen Asianajajaliiton pääsihteeri        

 

Laatijat

Asianajaja Hans Sundblad, asianajaja Jonne Rantanen ja asianajaja Michael Saarikoski

 

 

Suomen Asianajajaliiton lausunnot valmistellaan oikeudellisissa asiantuntijaryhmissä, joiden toiminnassa on mukana noin 120 asianajajaa. Tämä lausunto on valmisteltu sopimusoikeus ja kuluttajansuoja -asiantuntijaryhmässä.