Suomen Asianajajaliiton lausunto kilpailulakityöryhmän mietintöön ECN+-direktiivin täytäntöönpanemiseksi

1. Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat 11.12.2018 direktiivin jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten täytäntöönpanovalmiuksien parantamiseksi ja sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan varmistamiseksi (jäljempänä ECN+-direktiivi tai direktiivi). Direktiivi merkitsee huomattavaa kilpailuviranomaisten toimivallan laajennusta.

2. Työ- ja elinkeinoministeriö asetti 14.6.2019 työryhmän valmistelemaan ECN+-direktiivin kansallista täytäntöönpanoa. Työryhmä laati hallituksen esityksen muodossa olevan mietinnön. Mietinnön tarkoituksena on tuoda ECN+-direktiivin kansallisen täytäntöönpanon edellyttämät muutokset kilpailulakiin. Esitysluonnosta koskeva lausuntokierros on alkanut 14.5.2020 ja se päättyy 24.6.2020.

I   Esitystä rasittaa perustuslaillinen puute: tehokas valitusoikeus puuttuu tarkastustilanteissa

3. ECN+-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden tulee varmistaa, että kansallisten kilpailuviranomaisten on käyttäessään direktiivissä tarkoitettuja valtuuksia noudatettava unionin oikeuden yleisiä periaatteita ja sovellettava yritysten puolustautumisoikeuksien osalta asianmukaisia suojakeinoja. Suomen Asianajajaliitto katsoo, että työryhmä ei ole ottanut mietintöä laatiessaan riittävästi huomioon tätä direktiivissä edellytettyä oikeusturvan toteutumista.

4. Direktiivin johdanto-osan 14 kohdan mukaan kansallisille viranomaiselle direktiivin nojalla annettujen valtuuksien, tutkintavaltuudet mukaan lukien, käyttöön tulee soveltaa asianmukaisia suojakeinoja, joissa noudatetaan vähintään unionin oikeuden ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan yleisiä periaatteita Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti. Näitä suojakeinoja ovat direktiivin mukaan muun muassa oikeus hyvään hallintoon sekä yritysten puolustautumisoikeuksien kunnioittaminen.

5. Tarkastustilanteet ovat yrityksille raskaita sekä kuluttavia prosesseja. Tarkastustilanteessa elinkeinonharjoittajan edustajien tulee toimia tarkasti kilpailuviranomaisten ohjeiden mukaisesti ja ohjeiden noudattamatta jättäminen tai niiden vastustaminen voi direktiivissä säädetyn ja hallituksen esitysluonnoksessa ehdotetun mukaisesti johtaa jopa sakkoihin menettelysäännösten rikkomisesta. Tarkastuksen luonteesta johtuen olisi ehdottoman tärkeää, että tarkastustilanteet olisivat tuomioistuinkontrollin alaisia ja niissä mahdollistettaisiin yritysten puolustautumisoikeudet parhaalla mahdollisella tavalla.

6. Oikeus puolustautua on vahvistettu kilpailusääntöjen täytäntöönpanoasetuksessa, EU:n perusoikeuskirjan 48 artiklassa sekä unionin oikeuskäytännössä (Ks. oikeuskäytännöstä esim. asia C-3/06 P, Groupe Danone [2007], kohta 68.) Puolustautumisoikeuksien loukkausta koskeva väite voidaan kuitenkin nykyisen lainsäädännön mukaan käsitellä kuitenkin vasta, kun Kilpailu- ja kuluttajavirasto (jäljempänä ”KKV”) on tehnyt kilpailunrajoitusta koskevassa asiassa ratkaisun. Asia on ongelmallinen erityisesti tilanteessa, jossa tarkastuksen aikana KKV on syyllistynyt prosessuaaliseen menettelyvirheeseen, jolla voi olla merkittävä vaikutus pääasian lopputulokseen. Puolustautumisoikeuksien tosiasialliseksi toteutumiseksi yrityksellä tulisi olla mahdollisuus vedota KKV:n menettelyvirheeseen jo tutkintavaiheen aikana. Jotta yrityksen puolustautumisoikeuksia ei loukattaisi, KKV:n virheelliselle menettelylle tulisi voida jo tutkintavaiheen aikana hakea täytäntöönpanokieltoa tai todisteen hyödyntämiskieltoa, mikäli todiste on päätynyt KKV:lle virheellisen menettelyn seurauksena.

7. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6. artikla ja EU:n perusoikeuskirjan 47. artikla turvaavat asianosaisen oikeuden saattaa riippumattoman tuomioistuimen käsiteltäväksi sellaiset päätökset, jotka vaikuttavat asianosaisen oikeuksiin ja velvollisuuksiin. Vastaavasti periaatteesta on säädetty Suomen perustuslain 21 §:ssä. Valitusoikeutta voidaan rajoittaa vain poikkeuksellisesti ja hyväksyttävästä syystä suhteellisuusperiaatetta noudattaen ja niin, että henkilön oikeusturva taataan yksittäistapauksissa. Elinkeinonharjoittajien oikeusturva ei pääse kuitenkaan Euroopan ihmisoikeussopimuksessa, EU:n perusoikeuskirjassa eikä perustuslaissa säädetyllä tavalla toteutumaan, sillä elinkeinonharjoittajalle ei ole laissa turvattu mahdollisuutta puolustautua viranomaisten mahdollisilta menettelyvirheiltä tarkastuksen yhteydessä.

8.   Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisuissaan korostanut, että yrityksillä tulee olla vahva suoja viranomaisen mahdollisia virhearvioita ja mielivaltaa vastaan. Esimerkiksi ratkaisussa Ravon ym. v. Ranska Euroopan ihmisoikeustuomioistuin toteaa nimenomaisesti, että tarkastuksen kohteeksi joutuvan tulee voida saattaa tuomioistuimen arvioitavaksi sekä tarkastuspäätöksen että sen nojalla suoritettujen toimien lainmukaisuus. Myös ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisu Sociétés Colas Est. v. Ranska ilmaisee selkeästi valtion velvoitteen suojata yrityksiä viranomaisten mahdollisilta väärinkäytöksiltä tuomioistuinkontrollin kautta. Niin ikään ratkaisu Delta Pekárny A.S. v. Tšekin tasavalta vahvistaa tuomioistuinkontrollin tarpeen, sillä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen mukaan yllätystarkastuksesta pitää olla valitusoikeus.

9.   Ratkaisussaan Vinci Construction ja GTM Génie Civil and Services v. Ranska[4] (63629/10 ja 60567/10, 2.4.2015) ihmisoikeustuomioistuin korosti yrityksen valitusoikeutta nimenomaisesti asianajosalaisuuden suojaamien dokumenttien osalta. Tapaus koski Ranskan kilpailuviran-omaisen suorittamaa yllätystarkastusta, jonka aikana viranomaiset kopioivat runsaasti asiakirjoja ja atk-tiedostoja sekä tutkittavien yritysten tiettyjen työntekijöiden sähköpostiviestit kokonaisuudessaan. Materiaalissa oli mukana asianajosalaisuuden suojan piiriin kuuluvia asiakirjoja. Tuomioistuimen mukaan ihmisoikeussopimuksen mukainen menettely edellyttää mahdollisuutta estää tällaisten dokumenttien takavarikointi tarkastustilanteessa tai saattaa sitä koskeva päätös tuomioistuimen arvioitavaksi jälkikäteen.

10. Kansallinen perusoikeusjärjestelmä ja EU:n ihmisoikeussopimus eivät ole toisistaan erillisiä ihmisten oikeuksien suojajärjestelmiä, vaan päinvastoin, EU:n ihmisoikeussopimus täydentää monin tavoin kotimaista perusoikeusjärjestelmää. Perustuslain 22 §:ssä säädetään julkisen vallan velvollisuudesta turvata perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Ihmisoikeuksille tunnuksenomaista on myös vaatimus kansallisten oikeussuojakeinojen ensisijaisuudesta ihmisoikeuksien kansainvälisiin suojamekanismeihin nähden. Tästä syystä Suomen Asianajajaliitto katsoo, että puolustautumisoikeuksien toteutuminen tulisi ensisijaisesti varmistaa kansallisesti siten, että kansallinen käytäntö on linjassa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännön kanssa.

11. Euroopan komission kilpailuviranomaisten tarkastusten osalta valitusmahdollisuus on, sillä oikeuskäytännössä on katsottu perusoikeuksien edellyttävän muutoksenhakumahdollisuutta. Tuomioistuin linjasi asiassa Deutsche Bahn AG ym. v. komissio[5], että Euroopan komission suorittaman tarkastuksen kohteena olevalla elinkeinonharjoittajalla on käytettävissään riittävät oikeussuojakeinot, kun elinkeinonharjoittajan on mahdollista saattaa tarkastuspäätöstä koskeva asia jälkikäteisesti unionin tuomioistuimen tutkittavaksi. Direktiivin päällimmäisenä tarkoituksena on harmonisoida EU:n ja sen jäsenvaltioiden kilpailuoikeuden soveltamista.

12. Valitusmahdollisuuden puute tarkastusten osalta on olennainen. Kansallisessa kilpailulaissa on erityinen ongelma puolustautumisoikeuksien kannalta, sillä KKV:n tarkastusten osalta elinkeinonharjoittajalla ei ole lainkaan valitusmahdollisuutta esimerkiksi KKV:n haltuunsa ottamien asiakirjojen osalta. Mainitut asiakirjat voivat sisältää esimerkiksi asianajajan ja päämiehen välistä kirjeenvaihtoa, tai muuta yksityisyyden suojan alaan kuuluvaa materiaalia, johon KKV:lla ei ole oikeutta. Jokaisella on perustuslain 10 §:ssä turvattu oikeus yksityisyyteensä. Vain vakavien rikos- ja kilpailunrajoitusepäilyjen yhteydessä voidaan hyvin poikkeuksellisissa ja valvotuissa olosuhteissa tästä yksityisyydestä poiketa. Perustuslaista poikkeamisen tulee perustua aina lakiin, ja viranomaisilla on aina juridinen vastuu tilanteissa, joissa he ylittävät toimivaltansa. Viranomaisten toiminnan saattaminen tuomioistuinkontrollin alaiseksi on erottamaton osa oikeusvaltion perusperiaatteita. Kilpailuviranomaisten juridisen valvonnan voidaan katsoa lisäävän luottamusta kilpailuviranomaisten toimintaan ja siten edistävän kilpailuvalvontaa Suomessa

13. Tarkastusmateriaalia koskevan riidan käsittelyä markkinaoikeudessa kilpailulain 44 §:n mukaisesti pääasian yhteydessä ei voida pitää tehokkaana oikeussuojakeinona. Ensinnäkin, KKV on jo siinä kohtaa saanut haltuunsa materiaalin, jonka saamiseen KKV:lla ei ole lähtökohtaisesti ollut oikeutta, kuten esimerkiksi asianajajan ja päämiehen välisen kirjeenvaihdon. Toiseksi, markkinaoikeuteen menee vain pieni osa KKV:n tutkimista tapauksista. Kolmanneksi, markkinaoikeus ainoana valitustienä aiheuttaa myös jääviystilanteita, mikä voi vaikeuttaa henkilömäärältään pienen markkinaoikeuden toimintaa.

14. Suomen Asianajajaliitto esittää Helsingin hallinto-oikeuden olevan sen sijaan luontevin taho käsittelemään kilpailuoikeudellisista tarkastuksista tehtyjä valituksia Suomessa. Hallinto-oikeus käsittelee jo nykyään tehokkaasti salassapitokysymyksiä lain viranomaisen toiminnan julkisuudesta (621/1999) nojalla. Kilpailuoikeudellisen tarkastuksen kohteena olevien dokumenttien luonteen määrittämisessä sovellettava menettely olisi luonteva laajennus tähän kompetenssiin.

15. Suomen Asianajajaliitto katsoo edellä mainituin perusteluin näkemyksenään, että direktiivin tarkoituksen täytäntöönpanemiseksi KKV:n tarkastustilanteet tulisi saattaa tehokkaan tuomioistuinkontrollin alaisiksi.

II   Mekaaninen seuraamusmaksulaskenta voi johtaa kohtuuttomuuksiin

16. Lisäksi Asianajajaliitto katsoo, että sakkojen laskemisessa liikevaihtoon perustuvat mekaaniset laskentakaavat eivät vastaa käytäntöä muilla oikeudenaloilla. Mietinnössä esitetään, että kilpailulain seuraamusmaksuja koskevia säännöksiä täsmennetään vastaamaan Euroopan komission sakkojen laskentaa koskevia suuntaviivoja. ECN+-direktiivi ei kuitenkaan edellytä tällaisia muutoksia. Seuraamusmaksujen laskemista koskeva kilpailulain 13 § on toiminut tarkoituksensa mukaisesti eikä sen muuttamiselle tai täsmentämiselle tältä osin ole perusteita. Työryhmä ei ole tehnyt asiassa tarve- ja vaikutusarviointia. Ehdotettu muutos saattaa johtaa kohtuuttomuuteen erityisesti tilanteissa, joissa vähämerkitykselliseen tai kannattamattomaan liiketoimintaan kohdistuva seuraamusmaksu muodostuu kohtuuttoman suureksi suhteessa siihen enimmäismäärään, joka voitaisiin määrätä yrityksen kokonaisliikevaihdon perusteella.

17.  Lisäksi Asianajajaliitto esittää näkemyksenään prosentuaalisen liikevaihtoon perustuvan sakon olevan ylipäätään ylimitoitettu menettelyrikkomusten osalta.

Helsingissä kesäkuun 23. päivänä 2020

SUOMEN ASIANAJAJALIITTO

Hanna Räihä-Mäntyharju

Suomen Asianajajaliiton puheenjohtaja, asianajaja

Laati

Ilkka Aalto Setälä

asianajaja