Lausunto ympäristölupien muutettavuutta koskevan lainsäädännön kehittäminen -hankkeen loppuraportista

Dnro 14/2019

Lausuntopyyntönne: VN/6814/2018, 29.5.2019

LAUSUNTO VESIENHOIDON YMPÄRISTÖTAVOITTEIDEN TOTEUTTAMINEN: YMPÄRISTÖLLISTEN LUPIEN MUUTETTAVUUTTA KOSKEVAN LAINSÄÄDÄNNÖN KEHITTÄMINEN JA SEN VALTIOSÄÄNTÖOIKEUDELLISET PERUSTEET -HANKKEEN LOPPURAPORTISTA

Ympäristöministeriö on pyytänyt Suomen Asianajajaliitolta (jäljempänä ”Asianajajaliitto”) lausuntoa vesienhoidon ympäristötavoitteiden toteuttaminen: ympäristöllisten lupien muutettavuutta koskevan lainsäädännön kehittäminen ja sen valtiosääntöoikeudelliset perusteet -hankkeen loppuraportista. Loppuraportin mukaan Suomen lainsäädäntöä on syytä tarkistaa, jotta vesilain ja ympäristönsuojelulain mukaisia lupia voidaan muuttaa EU:n vesienhoidon ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi. 

Loppuraportin tarkoittaman hankkeen tarkoituksena oli tuottaa tietoa EU-oikeuden vaatimuksista ja Suomen oikeusjärjestelmän reunaehdoista siten, että vesienhoidon ympäristötavoitteet voidaan saavuttaa. Hankkeella oli yhtymäkohtia Vesienhoidon ympäristötavoitteista poikkeaminen – perusteet ja menettely (VesiPOKE) -hankkeeseen, josta Asianajajaliitto lausuu erikseen.

Loppuraportissa selvitetään Suomen oikeudellista kokonaiskuvaa ja oikeudellisia muutosmahdollisuuksia – ja muutostarpeita vesienhoidon ympäristötavoitteiden perusteella. Lähtökohtana on vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annettu laki (1299/2004), jonka taustalla on EU:n vesipolitiikan puitedirektiivi (VPD 2000/60/EY). Vesienhoitolaissa ympäristötavoitteet on yhdistetty vesienhoidon suunnitteluun eikä niiden katsottu vaikuttavan sitovasti lupaharkintaan lakia säädettäessä. Vesienhoidon suunnitteluun kuuluvat vesienhoitosuunnitelma ja sen osana erityisesti ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi laadittava toimenpideohjelma.

Vesilain (587/2011) ja ympäristönsuojelulain (527/2014) mukaan vesienhoitosuunnitelma on otettava lupaharkinnassa huomioon. Vesilain tai ympäristönsuojelulain mukaan vesienhoitosuunnitelma tai vesienhoidon ympäristötavoitteet eivät kuitenkaan ole lupien muuttamisen perusteina. 

Vesilaki sisältää säännökset vesitalouslupien muuttamiseksi. Vesilain pysyvyyssuojan takia lupien muuttaminen ennakoimattomien haitallisten vaikutusten vuoksi tai olosuhteiden muutosten vuoksi on kyseenalaista. Vesilain on katsottu antavan luvanhaltijalle vahvan luottamuksen luvan pysyvyyteen toisin kuin ympäristölain mukaan annettu ympäristölupa. Loppuraportissa ehdotetut muutosvaihtoehdot olisivat erityisen merkittäviä vesitalousluville, joten tässä lausunnossa keskitytään vesitalouslupiin.

Komission palautteesta

Loppuraportissa haetaan ratkaisua komission Suomelle antamaan palautteeseen, jonka mukaan Suomen vesienhoidon suunnittelujärjestelmään tulisi sisältyä selvät toimenpiteet olemassa olevien vesivoimalupien tarkistamiseksi vesipuitedirektiivin tavoitteiden saavuttamiseksi. Komission suosituksen mukaan Suomen tulisi arvioida olemassa olevat vesivoimaluvat uudelleen ympäristövirtaamien ja vesivoiman aiheuttamien ekologisten haittojen lieventämisen kannalta.

Loppuraportti selvittää EU-oikeuden vesienhoidon ympäristötavoitteiden vaatimuksia, erityisesti vesipuitedirektiiviä ja unionin oikeuskäytäntöä lähinnä Weser-tuomion (C-461/13), Protect-tuomion (C-664/15), Schwarze Sulm (C-346/14) ja Folk -tuomion (C-529/15) perusteella. Huomion arvoista on, että lupien muuttaminen vesienhoidon ympäristötavoitteiden perusteella ei ole kuitenkaan ollut varsinaisesti tuomioistuimen ratkaistavana. 

Asiassa kysymys on ennen kaikkea siitä, onko Suomen nykyinen kansallinen lainsäädäntö riittävä vesipuitedirektiivin asettamien velvoitteiden täyttämiseksi.

Loppuraportissa selvitetään kiinnostavalla tavalla myös Ruotsin, Saksan ja Itävallan kansallisia ratkaisuja vesienkäytössä.

Perustuslain vaikutuksista

Mahdollisten kansallisten lupajärjestelmien muuttaminen tarkoittaisi vesilain ja ympäristönsuojelulain lupajärjestelmien arviointia, ja käytännössä merkityksellistä olisi erityisesti vesitalouslupien tarkistaminen niiden vahvan pysyväisyyssuojan vuoksi. Tämän mukaisesti loppuraportissa arvioidaan omaisuudensuojaa erityisesti perustuslain ja EU:n perusoikeuskirjan sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen lisäpöytäkirjan pohjalta. Perustuslakivaliokunnan käytäntöä ympäristöasioissa arvioidaan lähinnä ennen ja jälkeen perusoikeusuudistuksen ja lisäksi huomioidaan valiokunnan uusin käytäntö ympäristöasioissa hiilen energiakäytön kieltämisen ja konkurssilain uudistamisen osalta.

Loppuraportin mukaan ympäristöperusoikeuden ja omaisuudensuojan keskeisen vertailun osalta ympäristöarvot ovat vähitellen saaneet entistä painavamman arvon. Toisaalta loppuraportissa myös käsitellään luparatkaisujen oikeusvoiman merkitystä luottamuksensuojana. Vesitalousluvissa on usein kyse merkittävistä investoinneista, joten Asianajajaliitto pitää luottamuksensuojan merkittävyyttä tärkeänä kansallisen lupaharkinnan arvioinnissa. 

Kiinnostavalla tavalla loppuraportissa katsotaan, että erityisesti perustuslakivaliokunnan tuoreimman käytännön perusteella ympäristöperusoikeuksille olisi kehittymässä eräänlainen ydinalue ja että EU-oikeuden mukaisten velvollisuuksien täyttämisellä olisi merkitystä ympäristöperusoikeuden arvioinnissa.

Asianajajaliitto pitää kuitenkin loppuraportin näkemystä siitä, että vesitalousluvan jälkikäteiselle avaamiselle ja uusien lupamääräysten asettamiselle yleisten etujen turvaamiseksi ei olisi perustuslaista johtuvia esteitä, kyseenalaisena – erityisesti yleisten etujen määrittelyn epäselvyyden takia.

Vaihtoehdoista

Loppuraportissa esitetään lainsäädäntövaihtoehtoja vesienhoidon ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi lainsäädäntöä kehittämällä ensinnäkin niin, että vesilaissa ja ympäristönsuojelulaissa säädettäisiin lupien muuttamisen yhteydessä vesienhoidon ympäristötavoitteista tai että vesilain lupien muuttamista väljennettäisiin tai niin, että lupaprosessin menettelyä muutettaisiin siten, että siinä huomioitaisiin myös vesienhoidon suunnittelu. Asianajajaliitto pitää myös mahdollisena, että lakimuutosten sijasta vesipuitedirektiivin asettamien velvoitteiden täyttäminen voisi olla mahdollista EU-oikeuden myönteisellä tulkintalinjalla.

Yhtenä vaihtoehtona loppuraportissa mainitaan luvan myöntämisen perusteena vesienhoidon ympäristötavoitteiden saavuttamisen vaarantuminen vesilaissa ja ympäristönsuojelulaissa siten, että vesitalousluvan tai ympäristöluvan muuttaminen olisi mahdollista, jos toiminnasta aiheutuu vesienhoitolaissa tarkoitettujen ympäristötavoitteiden saavuttamisen vaarantumista. Tämän vaihtoehdon voidaan loppuraportin mukaan katsoa edistävän EU-oikeuden tehokasta toimeenpanoa. Asianajajaliitto katsoo kuitenkin, että EU:n suhteellisuusperiaatteen kannalta vaihtoehtoa voidaan pitää kyseenalaisena ja että kansallisen oikeusvarmuuden luottamuksensuoja ja valtiosääntöoikeudelliset vaatimukset huomioon ottaen ratkaisuun on syytä suhtautua varauksellisesti. 

Toisena vaihtoehtona loppuraportissan pidettyä vesitalousluvan väljentämistä voitaisiin Asianajajaliiton mielstä pitää mahdollisena kuitenkin siten, että kynnys luvan muuttamiselle olisi korkeahko. Tämä voisi tarkoittaa sitä, että lupamääräyksiä voitaisiin hakemuksesta tarkistaa ja antaa uusia määräyksiä, jos toiminnasta aiheutuisi vesienhoitolaissa tarkoitettujen ympäristötavoitteiden merkittävää vaarantumista eikä vaikutuksia voitaisi tehokkaasti estää muilla keinoilla. Mahdollisten käyttörajoitusten tulisi Asianajajaliiton näkemyksen mukaan olla vähäisiä.

Loppuraportissa käsiteltyä vaihtoehtoa uudesta pykälästä luvan muuttamisesta ympäristötavoitteiden perusteella voidaan pitää teknisesti selkeänä, mutta sisällöllisesti epävarmuutta luovana. Mikäli lupien muuttamisen ehdoista kuitenkin säädettäisiin, tulisi edellytysten olla selkeät ja tarkkaan rajatut. 

Asianajajaliitto pitää joka tapauksessa tärkeänä, että mikäli vesienhoidon ympäristötavoitteiden varmistamiseksi lupaehtojen muuttaminen tulisi nykyistä helpommaksi, on varmistettava luvanhaltijoiden oikeudet riittäviin korvauksiin muutoksista. Pääsääntöisesti luvanhaltijalla tulee olla oikeus luottaa lupansa ehtoihin. Asianajajaliitto suhtautuu varauksellisesti siihen, että vesienhoidon ympäristötavoitteiden aiheuttamat muutokset vesitalousluvassa olisivat luvanhaltijan kustannettavia aiheuttamisperiaatteen perusteella. 

Loppuraportissa käsitellään luvan muuttamisen menettelyä ja sitä, miten luvan muuttaminen sovitetaan yhteen vesienhoidon suunnittelun kanssa. Asianajajaliitto pitää tärkeänä ennakoivaa ja perusteellista suunnitteluprosessia ja katsoo toimenpideohjelmien kehittämisen voivan tarvittaessa mahdollistaa perustellun luvan muuttamisprosessiin.

Kiinnostavalla tavalla loppuraportissa on käsitelty lainsäädäntövaihtoehtojen lisäksi muita ohjauskeinoja ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi. Asianajajaliitto katsoo, että näillä keinoilla, kuten vesienhoidon toimenpideohjelman tarkistamisen yhteydessä annettavan muun ohjauksen avulla, voitaisiin tehostaa lupaprosessia ja saavuttaa mahdollisesti kustannustehokkaat ratkaisut.

Yhteenveto

Yhteenvetona kaiken edellä olevan mukaisesti Asianajajaliitto pitää loppuraporttia selkeänä kuvauksena vesienhoidon ympäristötavoitteiden saavuttamisesta jatkossa. Suomen on luonnollisesti täytettävä EU:n vesipuitedirektiivin vaatimukset. Keinoina vaatimusten täyttämiseksi Asianajajaliitto pitäisi ensisijaisesti toimenpideohjelmien tarkistamisen yhteydessä annettavaa ohjausta. Asianajajaliitto pitää myös suotavana määräaikojen pidentämistä ja poikkeusluparatkaisuja erityisissä tilanteissa. Mikäli vesienhoidon ympäristötavoitteiden katsottaisiin edellyttävän mahdollisuutta muuttaa olemassa olevia lupia tai väljentää niitä, on luvanhaltijalla oltava oikeus korvaukseen. Asianajajaliitto katsoo erityisesti, että vesivoima uusiutuvana energiana ja säätövoiman lähteenä edistää ilmastotavoitteiden saavuttamista, mikä tulee huomioida lupatarkastelussa.

Vesitalousluvat ovat yleensä pitkäkestoisia hankkeita, ja vesitalousluvilla on Suomessa ollut perustellusti vahva luottamuksen ja pysyvyyden suoja. Mikäli näihin lupiin tehtäisiin muutoksia, tulisi muutosten olla tarkkaan rajattuja ja muutosten toteuttamisen aikataulun tulisi mahdollistaa toiminnanharjoittajien taloudellinen sopeutuminen tilanteeseen.

Helsingissä elokuun 13. päivänä 2019

SUOMEN ASIANAJAJALIITTO

Jarkko Ruohola
Asianajajaliiton puheenjohtaja, asianajaja

LAATI
Asianajaja Leea Salminen, Procopé & Hornborg Asianajotoimisto Oy, Helsinki

Suomen Asianajajaliiton lausunnot valmistellaan oikeudellisissa asiantuntijaryhmissä, joiden toiminnassa on mukana noin 120 asianajajaa. Tämä lausunto on valmisteltu ympäristöoikeuden asiantuntijaryhmässä.