AOKa: Maahanmuuttoviraston toimintaohje ei perustunut lakiin
10.4.2019 | OikeusuutisetTurvapaikanhakijan matkustusasiakirja voidaan ottaa viranomaisen haltuun vain jos se on välttämätöntä ja oikeasuhtaista.
Apulaisoikeuskansleri antoi Maahanmuuttovirastolle huomautuksen
perustuslain lakisidonnaisuusperiaatteen vastaisesta menettelystä. Kyse
oli ohjeistuksesta, joka koski kansainvälistä suojelua hakeneiden
hakijoiden passin haltuunottoa. Lisäksi sisäministeriön,
Poliisihallituksen, Hämeen poliisilaitoksen ja Lounais-Suomen
poliisilaitoksen sekä näiden poliisilaitosten passin haltuunottoon
osallistuneiden poliisivirkamiesten huomiota kiinnitettiin perustuslain
ja ulkomaalaislain noudattamiseen. Myös yksittäisellä viranhaltijalla on
velvollisuus olla soveltamatta lain kanssa ristiriitaista alemman
asteista säännöstä.
Maahanmuuttovirasto oli kesällä 2016 antanut poliisille ja
Rajavartiolaitokselle ohjeen, jonka mukaan niiden tulisi
turvapaikkahakemuksen vastaanottaessaan ottaa hakijan passi tai muu
matkustusasiakirja haltuun siihen saakka, kunnes hakijalle myönnetään
oleskelulupa Suomeen tai hakijan maasta poistamispäätös on
täytäntöönpanokelpoinen. Poliisihallitus oli eräin rekisterimerkintöihin
liittyvin tarkentavin lisäyksin kehottanut poliisilaitoksia
noudattamaan Maahanmuuttoviraston ohjetta.
Asiassa saadusta selvityksestä ilmeni, että poliisilla oli jo ennen
mainittua ohjeistusta ollut vakiintunut käytäntö, jonka mukaan kaikkien
kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden passit otetaan haltuun koko
lupaprosessin ajaksi. Menettelyä perusteltiin ulkomaalaislain
turvaamistoimia koskevilla säännöksillä ja EU:n ns.
turvapaikkamenettelydirektiivillä, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat
erityisesti säätää mm. siitä, että hakijoiden on luovutettava hallussaan
olevat hakemuksen tutkinnan kannalta oleelliset asiakirjat, kuten
passi. Selvityksessä korostettiin lisäksi poliisin toimivia käytänteitä
sen turvaamiseksi, että matkustusasiakirjat saadaan viivytyksettä
hakijan käyttöön tilanteissa, joissa se on tarpeen henkilöllisyyden
todistamiseksi.
Apulaisoikeuskansleri totesi, etteivät turvaamistoimia koskevat
ulkomaalaislain säännökset mahdollista turvaamistoimen kohdistamista
sellaisenaan kokonaiseen väestöryhmään, eli kansainvälistä suojelua
hakeneisiin henkilöihin, ilman yksilöllistä arviointia ja lainsäädännön
tukea. Ohjeistuksessa olisi tullut tuoda selkeästi esiin, että
matkustusasiakirjan haltuun ottaminen on turvaamistoimi, jonka
lainmukaisten edellytysten tulee aina täyttyä, eli sen on oltava
välttämätön ja oikeasuhtainen hakijan maahantulon tai maassa oleskelun
edellytysten selvittämiseksi. Maahanmuuttoviraston pyynnöllä on tullut
olla oikeudellinen perusta, ja siihen liittyvän toimivallan on tullut
perustua lakiin. Tällaista ei tässä asiassa ollut pystytty osoittamaan.
Lain selkeästi asettamia rajoja ei voida ylittää hallinnon sisäisellä
normilla tai pyynnöllä, jolla on selvästi ohjaava tarkoitus. Asetuksen
tai muun lakia alemman asteisen säädöksen säännöstä ei saa soveltaa
viranomaisessa, jos se on ristiriidassa perustuslain tai muun lain
kanssa. Jos hallinnon asianmukainen toimivuus edellyttää tiettyä
toimintatapaa, mutta voimassa oleva laki ei sitä tunne, on lakia
muutettava eikä sen sijaan luoda lakiin perustumattomia käytäntöjä.
Tässä tapauksessa ohjeistuksen ristiriita ulkomaalaislain säännösten
kanssa oli ollut siinä määrin havaittavissa, että passin haltuunoton
tehnyt yksittäinen poliisivirkamieskin on voinut kyseenalaistaa
ohjeistuksen laillisuuden.
Passin säännönmukainen haltuunotto osana turvapaikkaprosessia on
selkeästi lainsäädännöllinen asia, ja päätös siitä kuuluu eduskunnalle,
ei Maahanmuuttovirastolle. Sisäministeriö olikin apulaisoikeuskanslerin
selvitys- ja lausuntopyynnön jälkeen ryhtynyt lainsäädännön
valmistelutoimiin. Lainmuutos tulee voimaan 1.6.2019.