Esitys konkurssipesän ympäristövastuusta kaatui perustuslakivaliokunnassa

Konkurssipesän
julkisoikeudellista ympäristövastuuta koskevat säännökset on esityksessä
sisällytetty konkurssilain (1. lakiehdotus) uuteen 16 a lukuun.
Konkurssilain uuden 16 a luvun 1 §:stä ilmenisi se lähtökohta, että
konkurssipesän julkisoikeudellinen ympäristövastuu määräytyisi
konkurssilain mukaan, eikä viranomainen voi konkurssilaissa
tarkoitettujen tilanteiden lisäksi velvoittaa konkurssipesää ryhtymään
esimerkiksi korjaaviin toimenpiteisiin ympäristölainsäädännön nojalla
tai saada saatavilleen massavelka-asemaa. Konkurssilain sääntely on
tarkoitettu tyhjentäväksi.

Perustuslakivaliokunnan
mielestä konkurssipesän julkisoikeudellisten ympäristövastuiden
selventäminen on sinänsä epäselvän oikeustilan vuoksi tärkeää (ks. myös YmVL 40/2018 vp,
s. 2). Valiokunnan mielestä myös konkurssipesän kustannusvastuun
rajoittaminen konkurssitilanteessa voi olla periaatteessa hyväksyttävää,
jos näin voidaan tasapainottaa säätämisjärjestysperusteluissakin
tarkoitetulla tavalla perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuudensuojan ja
perustuslain 20 §:n ympäristöperusoikeuden asettamia vaatimuksia
varmistamalla yhtäältä muun lainsäädännön turvaamat ympäristölliset edut
ja toisaalta velkojien tasapuolinen kohtelu.  

Perustuslakivaliokunta
pitää ehdotettua sääntelyä kuitenkin monilta osilta ongelmallisena.
Esimerkiksi ympäristövaikutuksia aiheuttavan liiketoiminnan
harjoittaminen on yleensä ennen konkurssia perustunut viranomaisen
ympäristölainsäädännön nojalla myöntämään toistaiseksi voimassa olevaan
lupaan, johon voi sisältyä useita erilaisia lupamääräyksiä.
Ympäristövastuiden toteuttamiseksi käytetään hallintopakkoa, jos
ympäristölainsäädännöstä tai lupapäätöksestä johtuva velvollisuus
laiminlyödään. Lakiehdotuksen mukaisessa sääntelyratkaisussa
viranomainen ei voi kuitenkaan ryhtyä teettämistoimiin laiminlyöntien
oikaisemiseksi, koska konkurssilain säännökset estävät aiemmin annetun
hallintopakkopäätöksen toteuttamisen. Konkurssilakiin ehdotetut
säännökset voivat siten johtaa siihen, että aineellisen
ympäristölainsäädännön rikkomuksiin ei välttämättä voida puuttua
konkurssin aikana velkojien intressin suojaamisen vuoksi. Valiokunnan
mukaan ympäristöoikeudellisen hallintopakkomenettelyn käytettävyys on
merkityksellistä arvioitaessa perustuslain 20 §:n toteutumista (PeVL 23/2009 vp, s. 2/II).  

Sääntelystä
seuraa perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan myös, että
ympäristöhaittoja ei ole mahdollista ehkäistä tehokkaasti ennakolta.
Konkurssipesään voidaan kohdistaa vaatimus haitan poistamisesta vasta
siinä vaiheessa, kun haitta on tosiasiassa jo aiheutunut. Tämä johtuu
siitä, että kynnys konkurssipesän toimimisvelvollisuudelle on asetettu
korkealle tilanteisiin (ks. myös YmVL 40/2018 vp,
s. 5), joissa on kysymys lähinnä suuronnettomuuden vaaran torjumisesta.
Lakiehdotuksen 16 a luvun 2 §:n 1 momentin mukaan konkurssipesän on
viipymättä ryhdyttävä välttämättömiin toimenpiteisiin velallisen
toiminnasta johtuvan ympäristön pilaantumisen tai ympäristön merkittävän
haitallisen muuttumisen ehkäisemiseksi tai rajoittamiseksi, jos
pilaantumisesta tai ympäristön haitallisesta muuttumisesta aiheutuu tai
uhkaa aiheutua vakavaa vaaraa tai vakavaa haittaa terveydelle tai
ympäristölle. Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotettu sääntely nostaa
konkurssipesän toimimisvelvollisuuden ja kustannuksien kantamisen
kynnyksen perustuslain 20 §:n näkökulmasta ongelmallisen korkealle. 

Lakiehdotuksen
mukaisesta sääntelyratkaisusta seuraa myös, että haitankärsijöiden
vireillepano-oikeutta valvontaviranomaisessa ympäristöhaitan
poistamiseksi on rajoitettu. Haitankärsijöiden oikeussuoja
konkurssitilanteissa on jätetty siviilioikeudellisen kieltokanteen tai
vahingonkorvauskanteen varaan. Perustuslakivaliokunta huomauttaa, että
ympäristölainsäädännön velvoitteilla suojataan myös haitankärsijöiden
omaisuutta. 

Perustuslakivaliokunnan
mielestä hallituksen esityksessä ei siten ole otettu riittävästi
huomioon perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuudensuojan ja perustuslain
20 §:n mukaisen ympäristöperusoikeuden tasapainottamistarvetta.
Valiokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että
säätämisjärjestysperustelut ovat tältä osin erittäin niukat ja
perustuslain 20 §:n kannalta jopa puutteelliset, eivätkä mahdollista
yksityiskohtaista lakiehdotusten valtiosääntöistä arviota. Epäselväksi
jää myös julkisoikeudellisen ympäristövastuun lakiehdotuksessa
tarkoitettu ala. Käsitettä ei ehdotetuissa säännöksissä määritellä.
Kuten perusteluissa viitataan (s. 27), julkisoikeudellisen
ympäristövastuun sisältö on laaja ja perustuu useisiin eri lakeihin (ks.
myös YmVL 40/2018 vp,
s. 3). Perusteluissa (s. 68) todetaan, että laissa tarkoitettu
julkisoikeudellinen ympäristövastuu voi perustua esimerkiksi
ympäristönsuojelulain, vesilain, luonnonsuojelulain, jätelain,
maa-aineslain, kemikaaliturvallisuuslain tai säteilylain säännöksiin.

Perustuslakivaliokunnan
mielestä on selvää, että tällaisessa sääntely-ympäristössä 1.
lakiehdotuksen saattaminen perustuslainmukaiseksi edellyttää varsin
laajaa jatkovalmistelua, jossa on seikkaperäisesti ja asianmukaisin
vaikutusarvioin tarkasteltava ja säänneltävä konkurssimenettelyn
suhdetta sekä EU-sääntelyssä että kansallisessa aineellisessa
ympäristölainsäädännössä asetettuihin velvoitteisiin sekä aineellisesti
että menettelyllisesti. Valiokunnan mielestä on edelleen selvää, että
ottaen huomioon perustuslakivaliokunnan lausunnon antamisen jälkeen 2018
valtiopäivillä käytössä oleva aika jatkovalmistelua ei ole mahdollista
tehdä mietintövaliokunnassa.

 

Perustuslakivaliokunnan
mielestä 1. lakiehdotuksen 16 a luku on poistettava, jotta 1.
lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lainsäätämisjärjestyksessä.
Koska sääntelytarve on kuitenkin ilmeinen, valtioneuvoston on syytä
valmistella tältä osin uusi hallituksen esitys asiasta.