Lausunto positiivisia luottotietoja koskevasta järjestelmästä

Dnro 69/2018

Lausuntopyyntönne: OM 13/014/2017, 19.9.2018

LAUSUNTO POSITIIVISIA LUOTTOTIETOJA KOSKEVAN JÄRJESTELMÄN EDELLYTYKSIÄ KOSKEVASTA SELVITYKSESTÄ

Yleistä

Suomen Asianajajaliitolta (jäljempänä ”Asianajajaliitto”) on pyydetty lausuntoa otsikossa mainitusta selvityksestä.

Asianajajaliitto katsoo, ettei positiivisia luottotietoja koskevan järjestelmän säätämiselle ole esitetyssä muodossaan edellytyksiä. Sitovaan ja tiukkaan kontrolliin perustuvasta laintasoisesta sääntelystä aiheutuisi todennäköisesti enemmän haittoja kuin hyötyjä niin luotonantajille, luotonottajille kuin kansantaloudelle laajemminkin. Selvityksessä esille tuodut tavoitteet voidaan saavuttaa olemassa olevia keinoja kehittämällä.

Mikäli sääntelylle katsotaan kuitenkin olevan tarvetta, kiinnittää Asianajajaliitto huomiota erinäisiin yksityisyydensuojaan, kuluttajansuojaan, markkinoita, järjestelmän käytännön toteuttamista ja lain voimassaoloa koskeviin näkökohtiin.

Käsillä olevassa lausunnossa keskitytään selvityksessä todennäköisimpänä pidetyn toteutusvaihtoehdon eli julkisen viranomaisen ylläpitämän rekisterin vaikutuksiin yhteiskunnan ja sen jäsenten toimintaan.

Järjestelmän tarpeellisuudesta

Asianajajaliitto katsoo, että esitys on itsessään tarpeeton ja nykymuodossaan haitallinen.

Asianajajaliitto pitää selvityksessä esille nostettuja, järjestelmän perusteiksi esitettyjä yhteiskunnallisia tavoitteita sinänsä paikkansapitävinä ja hyväksyttävinä. Luotonantajien asiakkaitaan koskevien tiedollisten valmiuksien yhdenmukaistamista on pidettävä heidän keskinäisiä kilpailumahdollisuuksia tasapainottavana tekijänä. On myös mahdollista, että luotonhakija, jonka hyvästä taloudenpidosta voidaan varmistua objektiivisin keinoin, voi tämän ansiosta saada edullisempaa rahoitusta ja välttää varmemmin ylivelkaantumisen vaaran. Lisäksi täsmälliset ja luotettavat tiedot yhteiskunnan taloudellisesta tilasta ovat tarpeen julkisten toimijoiden päätöksenteossa.

Ehdotetun järjestelmän tavoitteet ovat kuitenkin varsin yleistasoiset ja riittämättömät uuden rekisterin perustamiseksi. Selvityksen tavoitteet ovat varsin laaja-alaiset, ja yleisenä etuna esitetty ylivelkaantumisen estäminen on jäänyt irralliseksi. Ehdotetun järjestelmän perusteella sen ensisijainen tavoite vaikuttaa olevan viranomaisten yleisen tiedonkeruun helpottaminen.

Ehdotetulla järjestelmällä pyritään samanaikaisesti toteuttamaan sekä makrotason että yksittäisiin kuluttaja-palkansaajien luottoihin liittyviä tavoitteita. On kuitenkin tarkoituksenmukaisempaa pyrkiä ratkaisemaan nämä asiat erikseen jo nyt olemassa olevin keinoin. Ehdotettu järjestelmä ei ratkaise ylivelkaantumista. Lisäksi luotonantajat ja Suomen Pankki keräävät jo nyt tietoja tehtäviensä toteuttamiseksi.

Asianajajaliitto ottaa kantaa selvityksessä esitettyihin tavoitteisiin, taloudellisiin vaikutuksiin, ehdotetun järjestelmän luonteeseen ja selvityksen oikeusvertaileviin näkökohtiin jäljempänä ilmenevän mukaisesti.

Ylivelkaantumisen estämisestä

Asianajajaliitto katsoo, että ylivelkaantumisongelmaan on tarkoituksenmukaisempaa puuttua ehdotettua rekisteriä lievemmin ja yksinkertaisemmin keinoin. Ylivelkaantumisen taustalla on katsottu olevan niin kutsuttujen pikaluottojen tarjonnan lisääntyminen. Selvityksen sivulta 18 kuitenkin ilmenee, että kotitalouksien velkataakka johtuu lähinnä asunto- ja niin kutsuttujen taloyhtiölainojen määrän kasvusta – muiden lainamuotojen suhteellinen osuus on sen sijaan pysynyt jokseenkin samana. Nämä lainamuodot jäävät kuitenkin pikaluottojen ulkopuolelle, ja niitä myöntävät luotonantajat tarkistavat jo nyt varsin perusteellisesti luotonhakijan maksukyvyn.

Näiden velkatyyppien kasvu johtuu ensisijaisesti muista, kuten yleiseen korkotasoon liittyvistä, tekijöistä. Kyseisiin lainamuotoihin ei ole tarkoituksenmukaista puuttua luottotietorekisterillä. On myös muistettava, ettei lainakannan nousu merkitse ylivelkaantumista niin kauan kuin velallisten maksukyky säilyy esimerkiksi asunnon tai muun vakuuden muodossa.

Asianajajaliitto toteaa edelleen, että ylivelkaantuneiden määrää on pystytty rajoittamaan jo nyt olemassa olevin keinoin. Selvityksen sivulta 20 käy ilmi, että maksuhäiriöisten lukumäärän kasvu on pysynyt verrattain vakaana vuodesta 2015 alkaen. On ilmeistä, että ylivelkaantumisen kasvu ja sen talttuminen ovat yhteydessä pikaluottomarkkinoiden muutoksiin. Viimevuotisten muutosten syynä ovat selvästi tuolloin toteutetut pikaluotonantajien toimintaa rajoittaneet lainsäädäntömuutokset.

Mikäli lainsäätäjän ensisijaisena tavoitteena on ylivelkaantumisen estäminen, on tilanteeseen tarkoituksenmukaisempaa puuttua tiukentamalla pikaluotonantajien toimintaedellytyksiä entisestään. Järjestelmä on selvästi ollut toimiva, mutta selvityksessä tämä mahdollisuus on torjuttu vedoten siihen, että toimijat siirtyivät toimimaan säännösten rajoissa. Tämä kuitenkin osoittaa vain sen, että sääntelyä on mahdollista kiristää tehokkaasti.

Luotonantajien riskien hallinnasta

Asianajajaliitto katsoo myös, että luotonantajia koskeva asymmetrisen informaation ongelma voidaan ratkaista olemassa olevan järjestelmän avulla. Ehdotettu rekisteri voisi toimia enintään informatiivisena keinona taloudellisille toimijoille.

Markkinatalouden lainalaisuuksiin kuuluu, että luotonantaja tai muu taloudellinen toimija tekee lähtökohtaisesti itsenäisesti rahoituspäätöksensä. Nämä päätökset perustuvat vapaaseen harkintaan ja taloudelliseen toimintavapauteen, jotka on oikeusjärjestyksessä perinteisesti suojattu. Yksityishenkilöiden välisiin rahoituspäätöksiin sisältyy aina jonkinasteinen riski, joka kompensoidaan sijoituskohteiden hajautuksella sekä luotonantajan tuottovaatimuksilla.

Epätasaisen tiedon ongelma ei rajoitu rahoitusalaan, eikä Asianajajaliitto katso olevan perusteltua kohdella kyseistä sektoria muista poikkeavalla tavalla. Rahoitusalan toimijat selvittävät jo nyt muiden alojen toimijoiden tavoin omatoimisesti potentiaalisen sijoituskohteensa kannattavuutta. On mahdollista, että ehdotetun järjestelmän keskeiseksi vaikutukseksi jäisi lähinnä rahoitusalan toimijoiden selvitystyön helpottaminen; perustetta rajoittaa uudistus juuri tähän alaan ei kuitenkaan ole esitetty.

Asianajajaliitto pitää myös todennäköisenä, että luotonantajien informointi rekisterin keinoin pikemminkin heikentäisi järjestelmän tavoitteiden toteutumista. Rekisteri antaisi sellaisenaan luotonantajille, erityisesti lyhytaikaisten kuluttajaluottojen antajille eli niin kutsutuille pikaluotonantajille, mahdollisuuden aiempaa tehokkaampaan markkinointiin.

Tämä johtaisi mahdollisesti tällä hetkellä maksukykyisten henkilöiden, jotka eivät aktiivisesti hae pikaluottoa, velkaantumisasteen hallitsemattomaan kasvamiseen. Lisäksi muutos lisäisi kannustimia rahoittaa jo valmiiksi ylivelkaantuneiden velanhoitomenoja uudella velkarahoituksella. Edelleen luottoa tarvitsevat sinänsä maksukykyisten henkilöiden, joista ei kuitenkaan ole riittäviä tietoja rekisterissä, luotonsaantimahdollisuudet voisivat aiheettomasti heikentyä.

Asianajajaliitto toteaa, että positiivisia luottotietoja kerätään jo nyt rahoitusmarkkinoilla varsin tehokkaasti. Muiden kuin pikaluottoja myöntävien luotonantajien – kuten kuluttaja-palkansaajien lainakannasta suurimman osan muodostavia asuntolainoja myöntävien luotonantajien – toiminnalle on tyypillistä se, että ne selvittävät lainanhakijan maksukyvyn omatoimisesti perusteellisesti etukäteen. Luotonantajat voivat esimerkiksi edellyttää luotonhakijan toimittavan tarpeelliset tiedot tuloistaan tai hankkia ne tulorekisteristä sillä uhalla, ettei haettua luottoa myönnetä.

Lisäksi yksityiset toimijat, kuten Suomen Asiakastieto Oy, rekisteröivät jo nyt luotonhakijoista heidän suostumuksellaan tarpeellisia tietoja luotonantajien käytettäviksi. Luotonhakija, joka ei suostu tietojensa rekisteröintiin, kantaa riskin luotonsaantimahdollisuuksiensa vaikeutumisesta.

Luottomarkkinoiden kannalta ongelmallisempi on pikaluotonantajien toiminta, jossa yllä mainittu selvitystyö korvataan yleensä selvästi korkeammilla korko- ja muilla tuottovaatimuksilla. Tämän ratkaisemiseksi viitataan aiemmin ehdotettuihin lainsäädännön kiristämiseen.

Markkinoiden seurannasta ja valvonnasta

Asianajajaliitto katsoo myös, että esityksessä omaksi tavoitteekseen nostettu markkinoiden valvontatehtävä on toteutettava olemassa olevia keinoja tehostamalla. Kuten selvityksessä tuodaan esille, seuraa Suomen Pankki tällä hetkellä rahoitusmarkkinoita analysoimalla saamiaan niitä kokonaisuutena koskevia tietoja (joita ei siis ole jaoteltu luotonantaja- ja luotonhakijakohtaisesti). Asianajajaliitto ei kuitenkaan näe estettä sille, etteikö Suomen Pankin tiedonhankintamahdollisuuksia olisi mahdollista laajentaa nykyisestä. Markkinavalvonta on lisäksi luonteeltaan niin yleistasoista, ettei sitä ole tarkoituksenmukaista toteuttaa mikrovalvontaan perustuvalla järjestelmällä.

Taloudellisista vaikutuksista

Asianajajaliitto katsoo edelleen ehdotettuun sääntelyyn sisältyvän mahdollisuuden rajoittaa luoton perintäkelpoisuutta huonona pidettävän rahoituspäätöksen takia heikentävän rahoituslaitosten toimintamahdollisuuksia. Ehdotettu sääntely tulisi osaksi laajempaa rahoituslaitoksia koskevaa sääntelykokonaisuutta muun muassa rahanpesua ja vakavaraisuutta koskevien säännösten kanssa. Tällä sääntelyllä olisi ainakin seuraavanlaisia vaikutuksia rahoituslaitosten toimintaan.

Ensinnäkin ehdotus loukkaa selvästi yllä todettua yksityishenkilöiden autonomista taloudellista tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Julkisen vallan käyttäjän asiana ei ole määritellä, millaisia rahoituspäätöksiä on pidettävä hyväksyttävinä. Toiseksi selvityksessä mainittu ilmeiseen huolimattomuuteen perustuva mittapuu on niin epämääräinen, ettei luotonantajilla voisi olla kohtuullisia mahdollisuuksia ennakoida päätöksensä oikeellisuutta.

Kolmanneksi on epätodennäköistä, että säännöstä mahdollisesti myöhemmin soveltavalla viranomaisella olisi luotonantajaa paremmat tiedolliset valmiudet. Esimerkiksi taloudellinen tilanne on dynaaminen, mikä vaikeuttaa vastaavaa asiantuntemusta vailla olevan lain soveltajan aina jossain määrin jälkikäteistä asettumista luotonantajan asemaan. Lopuksi on mahdollista, että järjestelmä antaisi ulkomaisille toimijoille perusteetonta kilpailuetua rajat ylittävässä luotonannossa.

Yllä todettu aiheuttaisi merkittäviä haittoja myös luotonhakijoille. On todennäköistä, että luotonantajat saataviensa leikkaamisen pelossa rajoittaisivat luoton myöntämistä siinä määrin, että kynnys rahoituksen myöntämiselle nousisi kohtuuttoman korkeaksi. Näin erityisesti siksi, että institutionaalisten rahoituslaitosten tilanne on Suomessa jo tällä hetkellä melko jähmeä. Muutoksen myötä pääomaa myönnettäisiin lähinnä henkilöille, jotka ovat joko täysin velattomia tai joiden Tulorekisteristä ilmenevät tulot kattaisivat heidän velkansa lyhyellä aikavälillä. Ehdotetussa rekisterissä ei nimittäin huomioitaisi esimerkiksi henkilöiden muita kuin Tulorekisteristä ilmeneviä tulolähteitä tai varallisuutta.

Ehdotuksen toteuttaminen heikentäisi myös kansantaloutta yleisesti. Kun luotonantajat eivät uskalla myöntää rahoitusta, näivettyy taloudellinen toiminta tehokkaasti tämän seurauksena. Ideana on saada rahoitus kohdistumaan tahoille, joilla on paras maksukyky ja vähiten velkaa, mutta nämä tahot eivät yleensä ole kipeimmässä pääoman tarpeessa. Esimerkiksi yritysmaailmassa on säännönmukaista, etteivät innovaatiot ja tuottopotentiaali ilmene yrityksistä, joilla on jo valmiit pääomavarannot. Viimeksi mainituillahan ei ole tästä syystä edes tarvetta ulkopuoliselle rahoitukselle. Institutionaalisten rahoituslaitosten pääasialliseksi tehtäväksi jäisi veronluonteisiin palvelumaksuihin rinnastettavien maksujen kerääminen rahaliikennesuoritteista asiakkainaan olevilta ihmisiltä ja yrityksiltä.

Asianajajaliitto pitää lopuksi epätodennäköisenä, että ehdotettu järjestelmä vaikuttaisi merkittävästi myönnettävien luottojen hinnoitteluun. On oletettavaa, että järjestelmä vaikuttaisi ainoastaan siihen, myönnetäänkö tietyn sisältöistä luottoa, kuten pikaluottoa, vai ei konkreettisessa yksittäistapauksessa.

Ehdotetun järjestelmän luonteesta

Asianajajaliitto pitää myös ehdotettua rekisteriä suhteettoman jyrkkänä keinona esitettyjen tuotujen tavoitteiden toteuttamiseksi. Perusoikeutena turvatun yksityisyyden suojan yleisissä rajoitusedellytyksissä edellytetään esitetyiltä toimilta muun muassa yhteiskunnalliseen tarpeeseen liittyvää hyväksyttävää syytä ja oikeasuhtaisuutta. Lisäksi tietosuoja-asetuksen 5 artiklassa edellytetään kerättäviltä tiedoilta muun muassa tiettyä nimenomaista ja laillista tarkoitusta sekä täsmällisyyttä ja minimointia.

Keskitetyn ja kattavan keskusrekisterin luominen ei täytä näitä edellytyksiä. Kuten aiemmin on todettu, ovat esitetyt tavoitteet yleistasoisia ja keskenään ristiriitaisia. Niiden toteuttaminen kävisi luontevimmin erikseen olemassa olevia keinoja, kuten sopimuspohjaista luottotietojen rekisteröintiä ja Suomen Pankin tiedonsaantimahdollisuuksia, kehittämällä. Eri tavoitteiden toteuttaminen on annettava ensisijaisesti niiden tahojen hoidettavaksi, joiden tehtäviin ne kuuluvat.

Ehdotettu rekisteri olisi yksityisyydensuojan kannalta erityisen ongelmallinen ja mahdollistaisi muidenkin kuin sen luomisen edellyttämien yhteiskunnallisten tavoitteiden toteuttamisen. Rekisteriin merkittävien tietojen alaa ei ole tarkkaan määritelty, ja selvityksessä pidetään mahdollisena sitä, että tietojen alaa voitaisiin laajentaa myöhemmin. Samoin on katsottu myös rekisterin käyttäjäpiirin osalta. Esimerkiksi selvityksen sivulla 61 todettu takausten ja osamaksusopimusten rekisteröimismahdollisuus voisi aiheettomasti vaarantaa luotonsaantimahdollisuuksia, jos vähäarvoisten kulutustavaroiden osamaksuhankinnat ja vain tilapäisesti pienituloisten perheenjäsenten, kuten opiskelijoiden, lainojen takaamiset merkittäisiin rekisteriin.

Asianajajaliitto katsoo, että ehdotettu järjestelmä palvelisi selvityksessä mainittujen tavoitteiden sijaan ennen kaikkea valtion taloudellisista eduista huolehtivan viranomaisen tarpeita kansalaisten yksityisyydensuojan kustannuksella. Näin on erityisesti siinä tapauksessa, että rekisterin ylläpitäjäksi säädettäisiin ehdotuksen mukaisesti Verohallinto. Yleisluontoisiin yleiseen etuun liittyviin tavoitteisiin vetoamalla järjestelmä saavuttaisi kuitenkin perustuslaissa ja tietosuoja-asetuksessa edellytetyn legitimiteetin.

Oikeusvertailun tuloksista

Asianajajaliitto katsoo edelleen, ettei selvityksessä esille tuotuja, eri oikeusjärjestyksissä toteutettuja ratkaisuja käsillä oleviin ongelmiin voida pitää vertailukelpoisina. Selvityksessä mainitut tavoitteet ovat niin moninaisia, yleisluontoisia ja osin keskenään ristiriitaisia, ettei niiden samanaikainen ja täysimittainen toteuttaminen olisi mahdollista. Lisäksi, koska Suomen markkinoiden nykytilannetta ei ole täysin selvitetty, ei kokonaiskuvan muodostaminen onnistu.

Selvityksessä mainituissa valtioissa, joiden oikeusjärjestyksistä Suomessa on tyypillisesti etsitty uusia oikeudellisia innovaatioita, on päädytty toisenlaisiin tuloksiin kuin mitä selvityksessä ehdotetaan. Esimerkiksi Ruotsissa positiivisia luottotietoja rekisteröidään ylivelkaantumisen estämiseksi sopimuspohjaisesti yksityisellä sektorilla. Saksassa puolestaan luotonantajien riskejä hallitaan siten, että luotonantajat ovat velvollisia rekisteröimään vain suuret, tietyn euromääräisen rajan ylittävät luotot.

Asianajajaliitto toteaa myös, että rahoitusmarkkinoiden kansainvälisen harmonisoinnin vaatimaton nykytila vaikeuttaa eri järjestelmien vertailua. Oikeusjärjestysten välillä ei ole esimerkiksi saavutettu yksimielisyyttä siitä, miten luottotiedon käsite tulisi määritellä. Tämän ja vaihtelevien kansallisten käytäntöjen vuoksi ulkomailla luotuihin järjestelmiin ja niiden tuloksiin on suhtauduttava varauksellisesti.

Järjestelmän ongelmakohdista

Mikäli ehdotetun järjestelmän toteuttamista pidetään aiemmin todetusta huolimatta tarpeellisena, katsoo Asianajajaliitto olevan tarpeen ottaa sitä koskevassa sääntelyssä huomioon seuraavat asiat.

Yksityisyydensuojasta

Asianajajaliitto katsoo ensinnäkin, että ehdotetusta järjestelmästä olisi säädettävä perustuslain säätämisjärjestyksessä. Selvityksessä todetaan muun ohessa, että koska järjestelmä täyttäisi GDPR:n vaatimukset, olisi se siten myös EU:n perusoikeuskirjan ja kansallisen perustuslain mukainen. Sanottu koskee kuitenkin vain rekisteriä siltä osin kuin on kysymys sitä koskevan lainsäädännön voimaantulosta lähtien syntyvistä tiedoista. Säätämistä edeltävältä ajalta rekisteröitäville tiedoille olisi taas lähtökohtaisesti saatava tietojen kohteena olevan henkilön suostumus.

Perustuslainsäätämisjärjestys on siksi tarpeen siltä osin kuin on kysymys rekisterin voimaantuloa edeltävältä ajoilta syntyvistä tiedoista. Kun otetaan huomioon se, että ehdotettua rekisteriä ylläpidettäisiin ilmeisesti läheisessä yhteydessä jo olemassa olevien rekisterien kanssa, on olemassa suuri riski siitä, että ehdotettavaan rekisteriin siirtyisi ennen ehdotetun lain säätämistä syntyneitä tietoja. Näin on erityisesti silloin, jos Verohallinnosta tai muusta vastaavasta vakiintuneesta viranomaisesta tulisi rekisterin ylläpitäjä.

Asianajajaliitto katsoo, että rekisterin hallinnoinnin on pysyttävä tiukasti riippumattoman julkisen viranomaisen kontrollissa. Oikeusministeriö on aiheellisesti katsonut, että viranomaisjohtoinen rekisteri on harkituista sääntelyvaihtoehdoista tehokkain muun muassa kattavuuden ja rekisteröinnin kohteena olevien henkilöiden tietosuojan suhteen.

Kuten selvityksessä todetaan, ovat rekisteröitävät tiedot niiden kohteena oleville henkilöille korostuneen luottamuksellisia. Kyseessä olevan kaltaisen rekisterin hoitamisen kaltaisen hallinnointitehtävän siirtäminen yksityiselle taholle olisi ongelmallista paitsi perustuslaillisista syistä myös siksi, että kyseisen tahon olisi todennäköisesti rahoitettava toimintansa rekisteriin liittyvillä suoritteilla. Tämä voisi nostaa suoritemaksuja kohtuuttoman korkeiksi, mikä heikentää rekisterin saavutettavuutta eri toimijoiden keskuudessa.

Asianajajaliitto pitää ehdotettua järjestelmää nykymuodossaan yksityisyydensuojan kannalta ongelmallisena. Puheena oleva rekisteri muodostaisi laajan, henkilöiden keskeisiä taloudellisia tietoja koskevan tietokannan. Ehdotetun rekisterin tietojen käyttämistä muihinkin kuin selvityksessä esille tuotuihin tarkoituksiin ja niiden käyttäjätahon laajentamisesta on vakava riski yksityisyydensuojalle, kuten aiemmin on todettu. Viimeksi mainittu ilmenee esimerkiksi selvityksen sivulta 53.

Asianajajaliitto pitää ensinnäkin ongelmallisena sitä, että rekisteri olisi ainakin hyvin läheisessä yhteydessä sitä mahdollisesti ylläpitävään Verohallintoon sen omine tietojärjestelmineen. Näin ei ole toimittu myöskään missään selvityksessä mainitussa verrokkivaltiossa – ilmeisesti kyseisten järjestelmien selkeästi rajattujen tavoitteiden vuoksi. On erityisen tärkeää, ettei ehdotetusta rekisteristä kehity yleisluontoista, muidenkaan valtion viranomaisten tehtäviin tiiviisti kytköksissä olevaa yleisrekisteriä.

Vaikka rekisteriä koskevista viranomaisen käyttötarkoituksista säädettäisiin erikseen lailla, joutuisi perusoikeutena turvattu yksityisyydensuoja todennäköisesti väistymään Verohallinnon fiskaalisten intressien tieltä oikeudellisesti tulkinnanvaraisissa tilanteissa. Tätä ei tietokannan merkittävyys huomioon ottaen voida pitää hyväksyttävänä. On myös huomattava, että jo nykymuotoista passiivista luottotietojen rekisteröintiä on harjoitettu pitkälti yksityisten toimijoiden voimin.

Asianajajaliitto esittää näin ollen vaihtoehtoisia, yksityisyydensuojan kannalta luotettavampia toimia rekisterin ylläpitämiseksi. Ensisijaisesti ylläpidosta vastaamaan tulisi perustaa erillinen, muista viranomaisista ja niiden tavoitteista riippumaton virasto, jonka toiminta olisi rahoitettava ainakin osittain luotonantajien ja muiden sitä hyödyntävien tahojen varoin. Toissijaisesti järjestelmän käyttöprosessit on eriytettävä selvästi sitä ylläpitävän viranomaisen muista toiminnoista.

Toiseksi Asianajajaliitto katsoo, että rekisterin ylläpidon ja hyödyntämisen lainmukaisuuden varmistamiseksi on luotava erillinen kontrollijärjestelmä. Rekisteriin liittyvien väärinkäytösten ehkäisemiseksi olisi säädettävä erillinen rangaistussäännös. Jotta sanktiojärjestelmä toimisi myös käytännössä, olisi tietojen kohteelle annettava tieto tai muilla keinoin mahdollisuus varmistua siitä, mikä instituutio ja henkilö hänen tietojaan on kulloinkin käsitellyt. Järjestelmän yleisen tehokkuuden turvaamiseksi olisi edelleen syytä harkita tietosuojavaltuutetun tehtäväpiirin kasvattamista tällä alalla.

Kolmanneksi Asianajajaliitto katsoo, että luotonhakijoiden luottotietoja koskevien tietojen saanti on rajattava vain sen välttämättömänä pidettävään laajuuteen. Rekisteröitävistä tiedoista on säädettävä perusoikeuksien yleisten rajoittamisedellytysten mukaisesti täsmällisesti ja tarkkarajaisesti. Tietojen tulisi koskea vain luotonhakijoiden luottoja sellaisinaan, kuten niiden lukumäärää ja euromääräistä arvoa. Selvityksessä esille tuotu järjestelmä mahdollistaisi ainakin periaatteessa kuluttajan luottotietojen yksityiskohtaisen rekisteröinnin. Tämä tarkoittaisi muun muassa myönnetyn luoton luonteen ja käyttötarkoituksen rekisteröintiä, mikä voisi vastoin järjestelmän tarkoitusta edistää luotonantajien markkinointia. Lisäksi tiedonsaantimahdollisuus tulisi Kilpailu- ja kuluttajaviraston edellyttämin tavoin rajata vain luottopäätöksen tekemishetkeen väärien tarkoitusperien välttämiseksi.

Neljänneksi Asianajajaliitto kiinnittää huomiota siihen, että rekisteriä hyödyntävät ja siihen liittyvien velvollisuuksien piirissä olevat tahot on määriteltävä selvästi ja kattavasti. Tiedonsaanti on rajoitettava hyödyntäjätahokohtaisesti niihin tietoihin, jotka edistävät kyseisen tahon tehtäviin kuuluvan tavoitteen toteuttamista. Esimerkiksi luotonantajat tarvitsevat lainapäätöksiinsä lähinnä mikrotason tietoja ja Suomen Pankki yleiseen valvontaansa ennen kaikkea makrotason tietoja. Ehdotetussa järjestelmässä oleva luotonantajan käsite ilmoitusvelvollisena ja rekisterin käyttäjänä ei kattaisi puhelinoperaattoreita ja muita vastaavia luotonantajia. Tämä mahdollistaisi luotonhakijan suojaksi säädettyjen pakottavien säännösten kiertämisen.

Kuluttajansuojasta

Asianajajaliitto viittaa kuluttajansuojan osalta aiemmin lausumaansa ylivelkaantumisen estämisen toteutumisesta. Asianajajaliitto painottaa lisäksi, että ongelman taustalla ovat ensisijaisesti pikaluotonantajien poikkeavista toimintatavoista ja aggressiivisesta markkinoinnista. Ehdotettu järjestelmä sen sijaan parantaisi luotonantajien mahdollisuuksia suunnata kohdistettua markkinointia sinänsä maksukykyisiä kuluttajia kohtaan.

On myös huomattava, ettei kuluttajansuojalain (38/1978) 7 luvun 14 § luotonantajan arviointivelvollisuudesta ole sanamuotonsa epämääräisyytensä vuoksi poistanut ongelmaa syineen.

Markkinoista

Asianajajaliitto ehdottaa, että mahdollisesta tulevasta sääntelystä poistetaan aiemmin esille tullut, todennäköisesti suuria käytännön ongelmia aiheuttava luotonantajia koskeva sanktiouhka ”virheellisestä” rahoituspäätöksestä. Tällaista elementtiä ei ilmene esimerkiksi selvityksessä selostetusta muiden maiden oikeustilasta. Jotta sääntely toteuttaisi tehtävänsä taloudellisen toiminnan ennustettavuuden turvaajana mahdollisimman tehokkaasti, on sen keinojen oltava lähinnä informatiivisia. Nykymuodossaan se näivettäisi pitkälti rahoitusmarkkinoiden toimintaedellytykset.

Käytännön toteuttamisesta

Asianajajaliitto katsoo edelleen, että ehdotettu järjestelmä tulisi rahoittaa ennen kaikkea sen ensisijaisten hyötyjien varoin. Järjestelmän luominen voi aiemmin todetuin tavoin tuoda merkittäviä säästöjä luotonantajille, koska se pienentää heidän luotonhakijan maksukelpoisuuteen kohdistuvia selvityskustannuksiaan. Selvityksessä ei kuitenkaan ehdoteta, että luomiskustannukset katettaisiin luotonantajilta perittävin käyttäjämaksuin.

Asianajajaliitto katsoo myös, että rekisterisuoritteista ja muusta rekisterin hallinnoinnista perittävät maksut on joka tapauksessa pidettävä kohtuullisina. Asianajajaliitto huomauttaa, että julkisia rekistereitä ylläpitävien viranomaisten perimät maksut ovat kasvaneet viime aikoina huomattavasti ja rivikansalaiselle jopa kohtuuttoman suuriksi. Näin on esimerkiksi Maanmittauslaitoksen ja Liikenteen turvallisuusviraston kohdalla. Näistä viimeksi mainittu pitkälti rahoittaa toimintansa rekisterin hallintapalvelumaksuilla.

Asianajajaliitto ei pidä toivottavana kehityksenä sitä, että luotavan rekisterin hallintaa rajoitetaan ensin yksityiskohtaisesti lailla ja että rekisteröitäviä tietoja myydään tämän jälkeen eteenpäin lain säännöksiä joustavasti tulkitsemalla. Käsillä olevan kaltaisissa asioissa se merkitsisi käytännössä tietojen hallinnan mahdollistavan tuottojen hankinnan siirtämistä hallinnollisten maksujen muotoon.

Voimassaolosta

Asianajajaliitto ehdottaa lopuksi, että järjestelmälle tarpeellinen sääntely säädettäisiin aluksi määräaikaisena. Kuten käsillä olevasta lausunnosta on tullut ilmi, liittyy järjestelmään ja sen tavoitteiden toteutumiseen merkittäviä ongelmakohtia ja epävarmuustekijöitä. Järjestelmän säätäminen määräaikaisena antaisi kuitenkin mahdollisuuden sen tarkoitusten toteutumisen ja vaikutusten jälkikäteiseen arviointiin.

Helsingissä 28. päivänä joulukuuta 2018

SUOMEN ASIANAJAJALIITTO

Jarkko Ruohola

Suomen Asianajajaliiton puheenjohtaja, asianajaja

 

LAATI

Asianajaja Maria Flygare, Asianajotoimisto Justitum Oy, Helsinki

Suomen Asianajajaliiton lausunnot valmistellaan oikeudellisissa asiantuntijaryhmissä, joiden toiminnassa on mukana noin 120 asianajajaa. Tämä lausunto on valmisteltu sopimusoikeus ja kuluttajansuoja -asiantuntijaryhmässä.