Lausunto konsulipalvelulain muuttamista koskevasta HE:stä

Dnro 51/2018

Lausuntopyyntönne: UM: PC0TQ245-1, 2.7.2018
LUONNOS HALLITUKSEN ESITYKSEKSI KONSULIPALVELULAIN MUUTTAMISEKSI

Pyydettynä lausuntona Suomen Asianajaliitto (jäljempänä ”Asianajajaliitto”) esittää seuraavaa.

Tehtävien antaminen ulkoisen palveluntarjoajan suoritettavaksi

Esityksen mukaan edustustojen notariaattipalveluiden ulkoistamisella tavoitellaan konsulipalveluiden saatavuuden parantamista niissä maissa, joissa välimatkat ovat pitkiä tai Suomella ei ole edustustoa lainkaan.

Tavoite on sinällään kannatettava, koska edustuston puuttuminen asiakkaan kotimaasta on käytännössä lisännyt matkustamiseen liittyviä kustannuksia ja aiheuttanut merkittävää viivettä esimerkiksi maahanmuuttoon liittyvissä asioissa. Käytännössä on ilmennyt näin olevan erityisesti Länsi-Afrikan maista kotoisin olevien henkilöisen asioiden käsittelyn yhteydessä, kun asiakkaiden on tullut matkustaa Nigeriaan Suomen Abujan edustustoon, jossa hoidetaan kaikki alueen konsulipalvelut.

Ulkomaalaisen maahantuloa koskevissa asioissa ulkomaalaisten asiakirjojen laillistaminen on vaatimuksena merkittävässä määrässä asioita, kuten perhesiteen perusteella myönnettäviä oleskelulupahakemuksia käsiteltäessä. Tavoite siitä, että oleskelulupaa hakeva voisi hoitaa kaikki hakemukseen liittyvät asiansa saman ulkoisen palveluntarjoajan kanssa, on kannatettava.

On kuitenkin huomattava, että ulkoistamisesta saavutettavat edut jäävät riippuvaiseksi siitä tehdäänkö sopimuksia ulkoistamisesta juuri niillä alueilla, joissa siitä olisi selkeästi etua asiakkaille ja esityksen tavoitteet saadaan käytännössä toteutettua. Erityistä huomiota on kiinnitettävä ulkoisen palveluntarjoajan palvelumaksun kohtuullisuuteen. Ulkoistamiseen liittyy lisäksi muita huolenaiheita, joihin olisi löydettävä kestäviä ratkaisuja.

Ulkoistamisen keskeisin huolenaihe liittyy siihen, ettei ulkoinen palveluntarjoaja ole toiminnassaan automaattisesti sidottu Suomen lainsäädäntöön. Tätä puutetta on esityksessä pyritty ratkaisemaan säätämällä ulkoistamisen edellytykseksi, että palveluntarjoajan on noudatettava hyvää hallintotapaa ja tietosuojaa koskevaa sääntelyä, sekä palveluntarjoajan henkilöstöön ja sen valvontaan liittyvillä vaatimuksilla. Jotta nämä vaatimukset tulevat todella toteutetuksi, on asiaan kiinnitettävä erityistä huomiota laadittaessa sopimuksia palveluntarjoajien kanssa.

Ehdotetun 51.1 §:n 1 kohdan säännöksen viittausta hyvän hallinnon perusteiden noudattamiseen ei voida pitää riittävänä, vaan viittauksen tulisi olla hallintolain noudattamiseen.

Ulkoistamisen edellytykseksi ehdotetaan säädettäväksi kannatettavia ja ehdottoman välttämättömiä palveluntarjoajan henkilökuntaan liittyviä vaatimuksia. Ulkoistetun toiminnan valvontaa koskeva säännös on myös välttämätön.

Valvonnan toteuttamisessa on kiinnitettävä huomiota siihen, että se on säännöllistä ja jatkuvaa. Palveluntarjoajan henkilökunnassa voi ulkoistamisesta tehdyn sopimuksen jälkeen tapahtua muutoksia, mikä edellyttää sen valvomista, että myös mahdollinen uusi henkilöstö täyttää ne vaatimukset, joita ulkoistamiselle asetetaan. Tämä edellyttää sen varmistamista, että ulkoasiainministeriöllä on ajantasainen tieto palveluntarjoajan henkilöstön muutoksista.

Koska palveluntarjoaja hoitaa julkista tehtävää, asiakkaalla on oltava mahdollisuus saattaa sen toiminta riippumattoman laillisuusvalvonnan piiriin, kuten Eduskunnan oikeusasiamiehen arvioitavaksi. Edustuston henkilökunnan toiminta on laillisuusvalvonnan piirissä, mutta ulkoisen palveluntarjoajan toimintaa koskeva laillisuusvalvonta ei ole yksiselitteisesti toteutettavissa. Esityksessä ei ole kiinnitetty riittävää huomiota ulkoisen palveluntarjoajan toiminnan laillisuusvalvontaan. Toisaalta olisi varmistettava, että asiakkaat ovat tietoisia laillisuusvalvonnan mahdollisuudesta ja voivat sitä myös käytännössä toteuttaa.

Palveluntarjoajan päätöksestä tehtävää muutoksenhakua koskevat säännökset ovat sinänsä asianmukaiset. Koska palveluita tarjotaan ulkomailla, on kiinnitettävä huomiota siihen, että palveluntarjoajan kieltäytymispäätökseen liitettävä muutoksenhakuohjaus on riittävän selkeä, jotta päätöksen saanut saa tiedon muutoksenhakumahdollisuudesta, siihen liittyvistä menettelyistä ja muutoksenhausta. Tämä tulee ensisijaisesti toteuttaa asiakkaan ymmärtämällä kielellä annettavalla päätökseen liitettävällä valitusosoituksella ja palveluntarjoajan velvollisuudella ilmoittaa oikeudesta muutoksenhakuun. Tämän vuoksi on erityistä huomiota kiinnitettävä siihen, millä tavoin kieltäytymispäätös annetaan asiakkaalle tiedoksi. Postitse tapahtuvaan tiedoksiantoon on suhtauduttava pidättyvästi, ellei voida varmistaa, että asiakas todella saa tiedon muutoksenhakuoikeudestaan. Päätöksen tiedoksisaantipäivä on oltava yksiselitteisesti todennettavissa ja valitusajan päättymispäivämäärä on syytä ilmoittaa nimenomaisesti. Sama koskee Ulkoministeriön oikaisupyyntöön antamaa ratkaisua.

Olisi ilmoitettava selvästi voidaanko oikaisupyyntö toimittaa palveluntarjoajalle vai tuleeko se toimittaa suoraan Suomen edustustoon. Ehdotetusta säännöksestä tämä ei tule selvästi esiin. Mikäli oikaisupyyntö toimitetaan palveluntarjoajalle, tulisi sille asettaa velvollisuus toimittaa oikaisupyyntö välittömästi Suomen edustustolle.

Palveluvelvollisuuksien poistaminen ja rajoittaminen

Esityksessä ehdotetaan kumottavaksi jäämistöpalveluita koskeva sääntely. Henkilöä koskevan asiakirjan tai osoitetiedon hankkimista koskevan palvelun antaminen sidotaan erityisiin syihin, jollaisena esityksen mukaan pidetään sitä, että asianomaisen valtion viranomainen luovuttaa tietoja vain diplomaattisille edustustoille. Kumoamista ja muutosta perustellaan sillä, että yhteiskunnan kansainvälistymisen ja digitalisoitumisen myötä suomalaisilla on mahdollisuus hoitaa asioita suoraan paikallisten asiamiesten ja toimivaltaisten viranomaisten kanssa. Jäämistöasioiden osalta esitystä perustellaan lisäksi sillä, että niiden määrä on merkittävästi vähentynyt.

Lähtökohtana on mielestämme oltava, että yksilö voi hoitaa asiaansa ilman asiamiehen käyttöä. Asiamiehen käyttö ulkomailla voisi aiheuttaa erityisesti vähävaraisille sellaisia kustannuksia, ettei se ole todellisuudessa mahdollista.

Lähtökohta, jonka mukaan kansainvälistyminen ja digitalisaatio automaattisesti parantaisi kaikkien suomalaisten mahdollisuuksia hoitaa asioitaan suoraan ja ilman edustuston apua, ei ole täysin ongelmaton. Henkilön kielitaito ja ikä saattaa olla omiaan heikentämään hänen mahdollisuuksiaan hoitaa asioita ilman edustuston välitystä. Erityisesti vanhukset voivat olla tottumattomia digitaalisten yhteydenpitokeinojen käyttämiseen. Tämän vuoksi palveluiden säilyttämistä tulisi edelleen harkita.

Jäämistöasioiden vähentyminen ei edellytä sen mahdollisuuden poistamista, että edustustot edelleen tarvittaessa hoitaisivat näitä asioita. Vaikka suomalaiset pääsääntöisesti nykyään hoitaisivat asioita suoraan paikallisten asiamiesten ja viranomaisten kanssa, voi syntyä tilanteita, joissa henkilön mahdollisuudet tähän ovat rajoitettuja. Kansainvälistymisen johdosta säännöksissä tarkoitettujen tilanteiden määrä voi tulevaisuudessa kasvaa. Perustelut säännösten kumoamiselle ja muuttamiselle eivät ole riittävät.

Helsingissä 30. päivänä elokuuta 2018

SUOMEN ASIANAJAJALIITTO

Jarkko Ruohola
Suomen Asianajajaliiton puheenjohtaja, asianajaja

LAATI
Asianajaja Ville Punto, Asianajotoimisto Punto Oy, Helsinki

Suomen Asianajajaliiton lausunnot valmistellaan oikeudellisissa asiantuntijaryhmissä, joiden toiminnassa on mukana noin 120 asianajajaa. Tämä lausunto on valmisteltu hallinto-oikeuden asiantuntijaryhmässä.