Lausunto HE-luonnoksesta maakuntauudistuksen täytäntöönpanoa sekä valtion lupa-, ohjaus- ja valvontatehtävien uudelleenorganisointia koskevaksi lainsäädännöksi

Dnro 29/2017

Lausuntopyyntönne: VM037:00/2016, 24.04.2017
HALLITUKSEN ESITYSLUONNOS EDUSKUNNALLE MAAKUNTAUUDISTUKSEN TÄYTÄNTÖÖNPANOA SEKÄ VALTION LUPA-, OHJAUS- JA VALVONTATEHTÄVIEN UUDELLEENORGANISOINTIA KOSKEVAKSI LAINSÄÄDÄNNÖKSI

Pyydettynä lausuntona Suomen Asianajaliitto (jäljempänä ”Asianajajaliitto”) esittää seuraavaa:

Kyseessä on hyvin laaja uudistus, jota on valmisteltu kireällä aikataululla. Uudistuksella tulee toteutuessaan olemaan laajalti vaikutuksia muun muassa viranomaisten toimintaan ja toiminnan organisointiin, hallinnon asiakkaiden oikeusturvaan ja hallintoprosessiin. Hallituksen esitys on tarkemmin perusteltu niin valtion lupa-, ohjaus- ja valvontatehtävien uudelleenorganisoinnin osalta kuin maakunnille siirtyvien tehtävien osalta. Asianajajaliitto painottaa, että oikeusturvan toteutuminen on taattava asiaa käsittelevästä viranomaisesta riippumatta.

Jäljempänä lausunnossa on noudatettu lausuntopyynnössä ilmoitettua rakennetta ja otsikointia.

1. Maakuntauudistuksessa maakunnille siirtyvät tehtäväalat (lausuntopyynnön osuus A)
1.1. Maakunnille osoitettavat tehtävät

1.1.1. Maatalous ja maaseudun kehittäminen (HE 2.3.2)

EU:n varoista maksettavien maataloustukien hallinnointiin liittyy EU:n lainsäädännöstä Suomen viranomaisille seuraavia laajoja ja yksityiskohtaisia velvoitteita. Velvoitteiden laiminlyönti johtaa sanktioihin. Maatalouden tukien toimeenpanosta annetussa laissa määritellyt kuntien, ELY-keskusten ja aluehallintovirastojen maatalousrahastojen ja kansallisten tukien myöntämiseen, hallintoon ja valvontaan liittyvät tehtävät ehdotetaan siirrettäväksi maakunnille. Tukien saajien oikeusturvan kannalta on keskeistä, että maakunnat huolehtivat riittävien henkilöstöresurssien ja osaamisen säilymisestä näissä tehtävissä. Tuen saajien oikeusturvan kannalta on myös keskeistä, että tukien myöntämis- ja valvontakäytännöt säilyvät riittävän yhtenäisinä eri maakuntien välillä. Oikeusturvan kannalta keskeistä on myös varmistaa tietojärjestelmien toiminta, jotta tukien myöntäminen ja maksaminen eivät tietojärjestelmien vuoksi viivästy. Tästä syystä maksajaviraston eli Maaseutuviraston ohjaava ja ohjeistava rooli tulee säilyttää vahvana ja sille on turvattava riittävät resurssit.

1.1.2. Kuntien alueiden käytön suunnittelun ja rakennustoimien järjestämisen edistäminen (HE 2.3.8)

Hallituksen esityksessä eduskunnalle maakäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta (HE 251/2016 vp) on ehdotettu merkittävää muutosta ELY-keskuksien rooliin alueiden käytön suunnittelussa ja rakennustoimien järjestämisessä. Esityksessä ELY-keskusten kuntien alueidenkäytön suunnittelua ja rakennustoimen järjestämistä koskeva ohjaustehtävä ehdotetaan poistettavaksi ja valvontatehtävä rajattavaksi vaikutuksiltaan valtakunnallisiin ja merkittäviin maakunnallisiin asioihin. ELY-keskusten valvontatehtävä on luonteeltaan kuntien kaavoitus- ja rakennustoimen hoitoon keskittyvää laillisuusvalvontaa. Tämän lausuntopyynnön kohteena oleva hallituksen esityksen luku 2.3.8 ei anna vastausta siihen, miten valvontaoikeus vaikutuksiltaan valtakunnallisissa ja merkittävissä maakunnallisissa asioissa varmistetaan ja järjestetään jatkossa. Asiaan tulisi kiinnittää vielä huomiota jatkovalmistelussa.

1.1.3. Vesien ja merenhoito (HE 2.3.14)

Vesien- ja merenhoidon sääntely perustuu pitkälti EU:n direktiiveihin. ELY-keskuksilla on ollut keskeinen rooli vesien- ja merienhoidossa. Vesienhoitoalueita on ollut seitsemän ja viisi yhteensovittavaa ELY-keskusta on koonnut tiedot vesienhoitoalueiden vesienhoitosuunnitelmiksi. Kullakin vesienhoitoalueella ELY-keskuksen tehtäviin on kuulunut määrittää pohjavesialueiden rajat ja luokitella pohjavesialueet vedenhankinta- ja suojelutarpeen perusteella. ELY-keskus on myös laatinut selvityksen pohjavesien ominaispiirteistä, selvitykset ihmisten aiheuttamista vaikutuksista vesiin ja nimennyt pohjavesialueet, joista otetaan vettä talousveden valmistukseen. Hallituksen esityksen luku 2.3.14.1. ei anna vastausta siihen, kuinka nämä tehtävät jatkossa järjestetään. Maakuntauudistuksessa on varmistettava riittävä osaaminen ja resurssit etenkin pohjavesiasioissa jokaisen maakunnan alueella. Juomaveden riittävä laatu ja saatavuus on varmistettava koko maassa maakuntarajoista riippumatta. Samoin tulvasuojelu on varmistettava maakuntarajoista riippumatta.

1.1.4. Maakunnan ja sen alueen kaikkien kuntien tekemällä sopimuksella maakunnan hoidettavaksi kunnista siirretyt rakennusvalvonnan ja ympäristötoimen järjestämisen tehtävät, joiden hoitamiseen kunnat ovat osoittaneet maakunnalle rahoituksen (HE 2.3.20)

Rakennusvalvonnan ja ympäristönsuojelun valvonnan siirto kunnista maakuntiin on kannatettavaa, sillä se saattaa parantaa asiakkaiden yhdenmukaista kohtelua ja valvonnan riippumattomuutta sekä puolueettomuutta. Kunnan ympäristönsuojeluviranomaisella on ollut myös yleisen edun valvontatehtäviä, joita uudistuksessa pääsääntöisesti ollaan keskittämässä valtion viranomaiselle. On kuitenkin huomattava, että myös maakunnille jää yleisen edun valvontatehtäviä, joiden hoitamisen riittävä puolueettomuus ja riippumattomuus on varmistettava samoin kuin vastaavan tehtävän hoidossa valtion viranomaisessa. Varsinkin pienissä kunnissa valvonnan puolueettomuudelle ja riippumattomuudelle on saattanut syntyä haasteita tilanteissa, joissa osapuolet ovat toisilleen tuttuja tai valvottavaan kohteeseen on kohdistunut myös kunnallispoliittisia intressejä. Keskitetty tehtävä saattaa myös parantaa muun muassa ympäristölupien yhdenmukaisuutta ainakin maakuntien sisällä.

2. Valtion lupa-, ohjaus- ja valvontatehtävien uudelleenorganisointi (lausuntopyynnön osuus B)
2.1. Luku 1 Valtion lupa- ja valvontaviraston asema ja tehtävät, 3 §

Ehdotetun 3 §:n mukaan ”Valtion lupa- ja valvontaviraston toiminnan ja tehtävien järjestämiseen sovelletaan, jollei tässä laissa toisin säädetä, työsuojeluhallinnosta annettua lakia”. Pykälä on hyvin suppeasti perusteltu ja sen soveltaminen Valtion lupa-ja valvontaviraston muihin kuin työsuojelun valvontatehtäviin, kuten esimerkiksi ympäristövalvonnan tehtäviin, jää epäselväksi.

2.2. Luku 2 Valtion lupa- ja valvontaviraston organisaatio, 5 §

Pykälän 4 momentissa säädettäisiin ympäristötehtävien toimialalla olevasta yleistä etua ympäristöä koskevassa päätöksenteossa ja muutoksenhaussa valvovasta yksiköstä. Yksikölle voisi mahdollisesti kuulua myös oikeus hakea tarvittaessa muutosta kuntien ja maakuntien tekemiin päätöksiin, jos yksikkö katsoo päätöksen vaarantavan yleistä ympäristöetua.

2.3. Valtion lupa- ja valvontavirastoa koskevat yleisperustelut ja muut huomiot

Valtiolle siirtyvien tehtävien osalta perustelut ovat pääsääntöisesti hyvät ja kattavat. Monia valtion tehtävien osalta esitettyjä hyviä periaatteita ja tavoitteita (vaikuttavuus, asiakaslähtöisyys, yhdenmukaisuus, kustannustehokkuus sekä niihin liittyvät yhtenäisten toimintatapojen ja ratkaisukäytäntöjen varmistaminen) tulisi soveltaa myös maakunnille siirtyviin tehtäviin. Myös kunnilla ja maakunnilla on valvontatehtäviä ja yleisen edun valvontaa, joiden tavoitteissa ei tulisi tinkiä liikaa niistä tavoitteista, joita valtion viranomaisen vastaaville toiminnoille asetetaan. Mikäli tämä ei ole mahdollista, tulisi harkita kyseisten julkisen vallan käyttöä ja erityisesti valvontaa sisältävien tehtävien siirtämistä valtion viranomaiselle. Mikäli laissa ei säädetä esimerkiksi maakuntien tai kuntien valvonnan tai lupien myöntämisen itsenäisyydestä, tulisi valtion viranomaisella olla mahdollisuus valittaa päätöksistä, joita se pitää lain vastaisina tai yleistä etua loukkaavina.

Työsuojelun itsenäisyys on hyvin perusteltu kohdassa HE 2.4.7. Kohdassa HE 2.4.8 on todettu valtion ympäristölupavastuualueiden olevan toiminnassaan riippumattomia viraston muusta organisaatiosta ja tehtävistä. Valvonnan maksutulojen ohjaaminen vähentämättömänä valvontaan jatkossakin Valtion lupa- ohjaus- ja valvontavirastossa on nähty tärkeänä. Myös kunnat ovat myöntäneet ympäristölupia, mutta perusteluissa niiden kohdalla ei ole mainittu ympäristövalvonnan riippumattomuudesta tai valvontatulojen ohjaamisesta valvontaan.

HE 2.8: Tavoite poikkihallinnollisuudesta strategisen kokonaisnäkemyksen vahvistamiseksi on kannatettava. Tehtäviä on keskitetty valtakunnallisiksi enenevissä määrin ja kehitystä kannattaa jatkaa.

Valviran mahdollisuudet kohdentaa valvontaansa riskien perusteella sekä priorisoida käsiteltävät asiat on oikeusturvan kannalta kannatettava tavoite. Valvontaa tulee muillakin toimialoilla kohdentaa ensisijaisesti sinne, missä on suurimmat riskit. Perustelujen mukaan valvontatehtävien päällekkäisyys aluehallintovirastojen ja Valviran kesken on eräissä tapauksissa johtanut tehtävien ”pallotteluun” Valviran ja aluehallintoviranomaisten kesken. Ongelma koskee myös muita viranomaisia. Valvontatehtävät tulee määritellä niin, että viranomaisten vastuut ovat selkeät ja asiakkaiden oikeusturvan toteutuminen voidaan taata.

Edelleen HE:n kohdassa 2.8 on todettu, että lupahallinnon rakenteen tulisi olla sellainen, että se parhaalla mahdollisella tavalla tukee elinkeinonharjoittajien yhdenvertaista kohtelua, kilpailuneutraliteettia ja elinkeinovapautta. Tavoite on asiakkaiden oikeusturvan kannalta tärkeä ja samaa periaatetta tulee soveltaa lupaviranomaisesta riippumatta.

Yhteistyön ja joustavuuden lisääminen yli hallintorajojen on tärkeää. Ratkaisukäytännöt eivät saisi vaihdella alueellisesti ja valtakunnallisesti. Myös kunta- ja maakuntarajat ylittävissä toiminnoissa/hankkeissa yhteistyö ja koko valtion etu on turvattava.

HE 2.8.2.6: Maakuntakaavoituksen siirtyessä maakuntien liitoilta itsehallinnollisiin maakuntiin on tarpeen varmistaa maakunnan ja alueen kuntien välinen riittävä vuorovaikutus ja yhteistyö maakuntien valmistelussa.

HE 3.3: Valtion hallintotehtävissä on periaatteena valtakunnallinen toimivalta ja valtakunnallisesti yhtenäisen toimintatavan ja ratkaisukäytännön soveltaminen. Tavoitteet ovat hyviä. Yhtenäiset ratkaisukäytännöt tulisi kuitenkin saavuttaa myös maakunnissa, jotta asiakkaat eivät ole eriarvoisessa asemassa maakunnasta riippuen.

HE 4.2: Ministeriöiden välisen yhteistyön lisääminen uuden hallinnonrajat ylittävän koordinaation ja yhteistyön myötä on kannatettava muutos.

HE 4.2.2.1: Viraston keskeinen tarkoitus turvata oikeusturvan ja perusoikeuksien toteutumista on erittäin tärkeä. Virastossa toteutetaan useita toimintatapa- ja digitalisaatiomuutoksia. Käsittelyajat eivät saa venyä muutosten vuoksi. Alueellisessa toimipaikkarakenteessa tulee muistaa asiakaslähtöisyys, eli toimipaikka tulee olla jokaisessa maakunnassa ja niiden sisällä suurissa kaupungeissa, joissa on myös väestön painopisteet.

HE 4.4: Osa ELY-keskuksissa ja aluehallintovirastoissa nykyisin keskitetysti hoidettavista tehtävistä tulisi jatkossa hajautumaan maakuntien hoidettaviksi. Eräissä tehtävissä on tehtävän tarkoituksenmukaisen ja taloudellisen hoidon tai osaamisen riittävyyden varmistamiseksi todennäköisesti tarpeen järjestää tehtävä hoidettavaksi maakuntaa laajemmalla alueella tai keskitettynä tiettyyn maakuntaan. Tällaiset tehtävät tulisi pyrkiä tunnistamaan ja tarvittaessa siirtää ne valtion viranomaisen tehtäviksi.

3. Maakuntauudistusta ja valtion lupa-, ohjaus- ja valvontatehtävien uudelleenorganisointia koskeva voimaanpanolaki sekä erityislakien muutokset (lausuntopyynnön osuus C)
Kysymys on mittaluokaltaan ainutlaatuisesta lainsäädäntöhankkeesta. Uudistuksella tulee toteutuessaan olemaan laajakantoisia vaikutuksia hallintoprosessiin. Uudelleenorganisoinnit tuottavat lakisääteisestä järjestämistavastaan huolimatta erilaisia oikeusriitoja. Perusteettoman edun palauttamista koskevat julkisoikeudelliset riidat tulevat myös yleistymään. Pääpaino näissä kysymyksissä on hallintotuomioistuimissa. Palvelujen tuottamista koskevien sopimusten oikeudellinen luonne yksityisoikeudellisina tai hallintosopimuksina ei ole kuitenkaan itsestäänselvyys. Tästä voi aiheutua ratkaisuja kahdessa eri tuomioistuinlinjassa.

Laki maakuntauudistuksen täytäntöönpanoa sekä valtion lupa-, ohjaus- ja valvontatehtävien uudelleenorganisointia koskevan lainsäädännön voimaanpanosta 1 § sisältää säännökset voimaan tulevista laeista. Tarkoituksena on, että lait tulevat voimaan 1.1.2019. Säännöksen mukaan tällä lailla voimaanpantaviin lakeihin sisältyy myös erityistä voimaanpanosääntelyä.

Maakunnille siirtyviä tehtäviä koskevat erityislait on pyritty muuttamaan kattavasti. Lain esitöissä myönnetään, että erityisääntelyn runsaus on voinut aiheuttaa sen, että jotain on jäänyt huomaamatta. Lain 3 §:n mukaan lakia sovelletaankin myös muiden maakuntalain 6 §:n 1 momentin 5-8, 10-13. 16-22, 25 ja 26 kohdassa ja 2 momentin 2 kohdassa tarkoitettujen tehtävien siirtämiseen maakunnille. Tehtävien siirtämiseen liittyvistä seikoista on lisäksi voimassa mitä siitä erikseen säädetään.

Lainsäädäntö on osittain päällekkäistä ja epäselvää. Tällöin on tärkeää, että viranomaisten keskinäisten tehtävien määräytymiseen liittyvät epäselvyydet eivät pidennä hallinnossa tehtävien päätösten käsittelyaikoja eikä epäselvää lainsäädäntöä tulkita esimerkiksi vireille panemisen suhteen kansalaisten, yritysten ja yhteisöjen vahingoksi.

Lain 6 §:ssä säädetään maakunnan tehtäviä ja toimivaltaa koskevista siirtymäsäännöksistä. Koska siirtyviä tehtäviä ja niitä koskevaa sääntelyä on huomattavan runsaasti, on esityksen valmistelun yhteydessä katsottu tarpeelliseksi ottaa lakiin myös säännökset, joiden perusteella toimivaltainen viranomainen voidaan selvittää niissä tapauksissa, joissa jokin yksittäinen tehtäväkohtainen erityissäännös on jäänyt muuttamatta. Säännös on tärkeä, koska uudistukset eivät saa johtaa siihen, että tärkeälle hallinnolliselle päätökselle ei ole olemassa toimivaltaista viranomaista.

Lain 3 luvussa säädetään henkilöstön asemasta siirroissa. Lain 4 luvussa säädetään puolestaan omaisuusjärjestelyistä. Mittavat henkilöstö- ja omaisuusjärjestelyt tuottanevat muun muassa sekä viranhaltijoita koskevia oikeusriitoja että kuntien ja maakuntien välisiä oikeusriitoja. Tärkeä hallinnollinen päätöksenteko ei saa hidastua nykyisestään tai tyrehtyä joltain osin viranomaisten keskinäisiin riitoihin. Tällöin onkin tärkeää, että lain 19 §:ään on säädetty maakunnan toimivallasta, vaikka kunta tai valtio olisi valittanut maakuntavaltuuston päätöksestä.

Helsingissä 20. päivänä kesäkuuta 2017

SUOMEN ASIANAJAJALIITTO

Jarkko Ruohola
Suomen Asianajajaliiton puheenjohtaja, asianajaja

LAATIJAT
Asianajaja Annukka Lagerstam, Asianajotoimisto Facta Oy, Tampere
OTT Petri Saukko, Hannes Snellman Asianajotoimisto Oy, Helsinki

Suomen Asianajajaliiton lausunnot valmistellaan oikeudellisissa asiantuntijaryhmissä, joiden toiminnassa on mukana noin 120 asianajajaa. Tämä lausunto on valmisteltu hallinto-oikeuden asiantuntijaryhmässä.