KKO kannattaa asianajajajäsentä tuomioistuinviraston johtokuntaan

Korkein oikeus kannattaa tuomioistuinviraston perustamista.

Lausunto tuomioistuinviraston perustamisesta

Viite: Lausuntopyyntö tuomioistuinviraston perustamisesta (OM 9/021/2016) 21.4.2017
(Lausuntopyynnön kysymykset kursivoituina)

Kannatatteko vai vastustatteko tuomioistuinviraston perustamista?

Korkein oikeus kannattaa tuomioistuinviraston perustamista.

Mikä on yleinen arvionne toimikunnan ehdotuksesta?

Yleistä

Korkein
oikeus on jo tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomitean mietinnöstä (KM
2003:3) 26.5.2004 antamassaan lausunnossa, samoin kuin viimeksi
selvitysmiesten arviomuistiosta (OM 2/2015) 17.3.2015 antamassaan
lausunnossa kannattanut tuomioistuinten keskushallinnon irrottamista
oikeusministeriöstä ja uskomista erilliselle keskushallintoyksikölle,
jonka johdossa olisi vahva tuomioistuinten edustus. Korkein oikeus
katsoo, että tuomioistuinten keskushallinnon uudelleen järjestäminen
tulee viimein, yli vuosikymmenen kestäneen valmistelun jälkeen,
toteuttaa toimikunnan mietinnössä suunnitellussa aikataulussa vuonna
2019.

Toimikunnan ehdotuksen mukaan oikeusministeriön
hallinnonalalle perustettaisiin uusi tuomioistuinvirasto tuomioistuinten
toimintaedellytyksistä huolehtimista sekä toiminnan kehittämistä,
suunnittelua ja tukemista varten. Tuomioistuinviraston toimialaan
kuuluisivat kaikki tuomioistuimet, myös korkein oikeus. Ehdotuksen
tavoitteena on järjestää tuomioistuinten keskushallinto tavalla, joka
korostaa tuomioistuinten riippumattomuutta sekä edistää tuomioistuinten
hallintotehtävien tehokasta ja tuloksellista hoitamista. Tämä luo
edellytyksiä tuomioistuinten ydintehtävän eli lainkäytön korkean laadun
ylläpitämiselle ja kehittämiselle.

Korkein oikeus toteaa, että
nämä tavoitteet ovat nykyisessä oikeudellisessa ja yhteiskunnallisessa
toimintaympäristössä sekä vallitsevissa taloudellisissa oloissa entistä
tärkeämpiä. Tuomioistuinten keskushallinnon uudistaminen on olennainen
osa oikeudenhoidon kehittämistä nykyajan ja tulevaisuuden tarpeita ja
vaatimuksia vastaavaksi.

Riippumaton tuomioistuinlaitos on
oikeusvaltion viimekätinen takaaja. Tuomioistuinten merkitys ja sen
myötä niiden rakenteellisen riippumattomuuden merkitys on sekä
kansainvälisen että kotimaisen oikeudellisen ja yhteiskunnallisen
kehityksen myötä kasvanut. Tuomioistuinten keskushallinnon erottaminen
valtioneuvostoon kuuluvasta oikeusministeriöstä ja sen uskominen
kiinteämmin tuomioistuinlaitoksen yhteydessä toimivalle elimelle, jolle
turvataan asianmukainen itsenäisyys ja ammattimaisuus tehtäviensä
hoidossa, on Suomessakin tarpeellinen ja tärkeä edistysaskel. On
olennaista luoda ja ylläpitää kaikilta osin luotettavat ja uskottavat
takeet siitä, että tuomioistuinlaitos hoitaa tehtävänsä oikeusturvan
antajana oikeusvaltioperiaatteiden mukaisesti riippumattomana. Suomi
omaksuu tuomioistuinviraston perustamisella vastaavan ohjausrakenteen,
joka muun muassa muissa Pohjoismaissa on jo pitkään ollut.

Viimeaikainen
epävakaus sekä Euroopassa että sen ympäristössä on entisestäänkin
korostanut tuomioistuinlaitoksen riippumattomuuden ja sen
institutionaalisten takeiden merkitystä. Jopa Euroopan unionin joissakin
jäsenvaltioissa on esiintynyt oikeusvaltion kehityksen kannalta
huolestuttavia ilmiöitä. Tämän johdosta esimerkiksi Ruotsissa on käyty
keskustelua siitä, tulisiko sikäläisen tuomioistuinten
keskushallintoviranomaisen, Domstolsverketin, johto-organisaatiota
uudistaa entistä riippumattomammaksi hallitusvallasta.

Erillisen
tuomioistuinviraston perustamista puoltavat myös käytännön
toiminnalliset syyt. Virasto olisi ministeriötä lähempänä
tuomioistuinten arkea ja voisi entistä paremmin palvella ja tukea niitä
hallinnollisissa tehtävissä ja toiminnan kehittämisessä. Oikeushallinto
voisi tällöin muodostua aiempaa ammattimaisemmaksi ja tehokkaammaksi, ja
eri tuomioistuimissa tehtävää päällekkäistä hallinnollista työtä
voitaisiin jossain määrin karsia.

Korkein oikeus katsoo edelleen,
että tuomioistuinviraston perustaminen toimikunnan ehdottamalla tavalla
toteuttaisi uudistukselle asetetut tavoitteet. Erityisen tärkeää
rakenteellisen riippumattomuuden kannalta on, että virasto olisi
toiminnallisesti riippumaton oikeusministeriöstä ja että ylintä
päätösvaltaa virastossa käyttäisi johtokunta, jossa olisi
tuomarienemmistö. Ehdotuksen esikuvana vaikuttaa käytetyn ulkomaisista
malleista lähinnä Tanskan tuomioistuinhallitusta, mikä on ollut
perusteltua.

Toisaalta on samalla todettava, että
tuomioistuinviraston perustaminen ei ratkaise kaikkia
tuomioistuinlaitoksen ongelmia eikä sille tule asettaa ylimitoitettuja
odotuksia. Lainvalmistelu ja muut valtioneuvostotason strategiset
tehtävät jäävät edelleen oikeusministeriön vastuulle, ja näiden
tehtävien hoitoon on panostettava jatkossakin. Viraston perustaminen ei
ratkaise myöskään tuomioistuinlaitoksen aliresursointiin liittyviä
ongelmia. Tässä suhteessa on tärkeää, että tuomioistuinviraston
näkemyksille annetaan riittävä painoarvo jo valtion kehys- ja
talousarviovalmistelun varhaisessa vaiheessa.

Kuten toimikunnan
ehdotuksesta ilmenee, perustettavan viraston on oltava tuomioistuimia
hallinnollisissa asioissa ja toiminnan kehittämisessä palveleva ja
tukeva orgaani. Viraston toiminnassa on erityisesti vältettävä
tuomioistuinten riippumattomuuden kaventumista suhteessa virastoon
itseensä. Käytännön toiminnassa viraston työn pitää myös johtaa
tuomioistuinten hallinnollisen taakan keventymiseen eikä päinvastoin
lisääntymiseen.

Erityisesti ylimpien tuomioistuinten asemasta

Korkein
oikeus toteaa, että tuomioistuinviraston perustamisessa ja toiminnassa
on välttämätöntä ottaa asianmukaisesti huomioon ylimpien tuomioistuinten
valtiosääntöinen erityisasema ylimpiin valtioelimiin kuuluvina
tuomioistuimina, joiden riippumattomuuden turvaaminen on korostetun
tärkeää.

Perustuslain 3 §:n mukaan tuomiovaltaa käyttävät
riippumattomat tuomioistuimet, ylimpinä tuomioistuimina korkein oikeus
ja korkein hallinto-oikeus. Perustuslain 99 §:n mukaan ylintä
tuomiovaltaa riita- ja rikosasioissa käyttää korkein oikeus. Lisäksi
ylimmät tuomioistuimet valvovat lainkäyttöä omalla toimialallaan.

Toimikunnan
ehdotuksen mukaan tuomioistuinviraston perustamisella ei puututtaisi
ylimpien tuomioistuinten asemaan, ja niille perustuslaissa säädetyt
tuomioistuinlaitoksen valvontaan liittyvät tehtävät säilyisivät
nykyisellään. Korkein oikeus toteaa ehdotuksen olevan tältä osin
asianmukainen. Perustuslain mainitut säännökset eivät estä
tuomioistuinlaitoksen keskushallinnon järjestämistä toimikunnan
ehdottamalla tavalla. Selvää on, että ylimpänä tuomioistuimena
korkeimman oikeuden on oltava vahvasti edustettuna tuomioistuinviraston
päätöksenteossa.

Ylimpien tuomioistuinten rakenteellisesti
riippumattoman aseman turvaaminen edellyttää toimikunnan ehdottamalla
tavalla, että niillä on jatkossakin omat määrärahamomentit valtion
talousarviossa. Suoraan eduskunnan päätökseen perustuvalla määrärahalla
on merkitystä yhtenä ylimmän tuomioistuimen itsenäisen aseman takeena.
Vastaavasti perusteltua on, että ylimpien tuomioistuinten virkojen,
myöskään muiden kuin tuomarin virkojen, järjestelyä koskevaa toimivaltaa
ei siirretä tuomioistuinvirastolle.

Samoin on tärkeää, että
laissa säädettäisiin nimenomaisesti tuomioistuinviraston
velvollisuudesta kuulla ylimpiä tuomioistuimia muiden tuomioistuinten
talousarvioehdotuksista sekä muista periaatteellisesti merkittävistä
kysymyksistä (tuomioistuinlain 19 a luvun 4 §). Tarve pohjautuu
perustuslain 99 §:ssä säädettyyn valvontatehtävään, jonka on
vakiintuneesti tulkittu sisältävän myös kaikkien tuomioistuinten
toimintaedellytyksiä koskevan valvonnan.

Mikä on kantanne toimikunnan esittämään viraston sijaintipaikkaan ja sijaintipaikan valinnassa huomioon otettaviin seikkoihin?

Korkein
oikeus kannattaa toimikunnan esitystä siitä, että tuomioistuinvirasto
sijoitetaan Helsinkiin tai muualle pääkaupunkiseudulle.

Kuten
toimikunta toteaa, tuomioistuinviraston sijaintipaikan valinnan tulee
perustua siihen, millä paikkakunnalla virastolla on parhaat
toimintaedellytykset. Viraston tehtävien menestyksekäs hoitaminen
edellyttää tiivistä yhteydenpitoa yhteistyökumppaneiden kanssa, joista
keskeisimmät sijaitsevat Helsingissä. Muiden muassa korkeimman oikeuden
ja tuomioistuinviraston tulevan käytännön yhteistoiminnan kannalta on
tärkeää, että virasto sijaitsee lähialueella. Henkilökohtaista asiointia
ei olisi mahdollista riittävästi korvata etäyhteyksien avulla.

Myöskään
toiminnasta aiheutuvat kustannukset eivät puolla viraston sijoittamista
muualle. Sijainti usealla paikkakunnalla puolestaan vaikeuttaisi
viraston johtamista ja työskentelyä erityisesti uuden viraston toiminnan
alkuvaiheessa.

Miten arvioitte tuomioistuinviraston hoidettaviksi ehdotettuja tehtäviä?

Virastolle
kaavaillut tehtävät on lueteltu tuomioistuinlakiin ehdotetun 19 a luvun
2 §:n 13:ssa kohdassa. Korkeimman oikeuden käsityksen mukaan kaikki
luetellut tehtävät soveltuvat luontevasti uudelle keskusvirastolle.

Toimikunnan
mietinnössä on myös eri yhteyksissä todettu, että voi olla myös muita
tehtäviä, kuten erilaisia neuvonta- ja kielipalveluja, joita viraston
perustamisvaiheessa virastoon kaavailluilla noin 45 henkilötyövuodella
ei voitaisi hoitaa. Korkeimman oikeuden käsityksen mukaan toimikunnan
lähestymistapa tässä arviossa on realistinen. Lähtökohtana tulisi toki
olla, että perustettava virasto mahdollisimman nopeasti voisi ottaa
kaikki ne tehtävät, joiden katsotaan järkevän työnjaon mukaan sille
kuuluvan. Toisaalta on myös niin, että vasta käytännön tuoma kokemus
osoittaa, miten suuren työpanoksen jo toimikunnan mietinnössä virastolle
ehdotetut tehtävät erikseen ja kokonaisuutena tulevat vaatimaan.

Virastolle
kaavaillut tehtävät taloussuunnitteluasioissa vastaavat muiden
oikeusministeriön hallinnonalan keskusvirastojen tehtäviä. Virasto
keräisi toiveita ja tietoja tuomioistuimilta ja tekisi näiden pohjalta
ehdotuksensa ministeriölle ja neuvottelisi tämän kanssa. Ministeriö
puolestaan vastaa valtioneuvostotason valmistelusta ja neuvotteluista.

Yleistä-jaksossa
esitetyistä syistä on tärkeää, että korkeimpien oikeuksien omat
määrärahamomentit edelleen säilytetään. Omien momenttien kanssa sopii
kuitenkin huonosti yhteen sivun 55 ylälaidan perustelulausuma, jonka
mukaan virasto “huolehtisi myös korkeimman oikeuden ja korkeimman
hallinto-oikeuden talousarvion valmisteluun liittyvistä tehtävistä”. On
selvää, että korkeimpien oikeuksien omia momentteja koskevasta
valmistelusta huolehtivat tuomioistuimet itse samalla tapaa kuin
nykyisinkin, vaikka saisivatkin teknistä apua tuomioistuinvirastolta.
Toinen asia on, että talousarvioehdotusta koskevissa neuvotteluissa
oikeusministeriön kanssa virasto voi edustaa koko tuomioistuinlaitosta.

Pidättekö toimikunnan arviota tuomioistuinviraston henkilöstömäärästä oikeana ja riittävänä?

Toimikunnan
mietinnössä todetaan nimenomaisesti (s. 58), että viraston ehdotettu
henkilöstömäärä, vähintään 45, olisi huomattavasti vähemmän kuin
vertailumaissa, Alankomaissa, Norjassa, Ruotsissa ja Tanskassa.
Mietinnön kansainvälisestä vertailusta ilmenee, että tarkkaan ottaen
henkilöstömäärä olisi noin puolet henkilöstöstä Tanskan ja Norjan
virastoissa, joissa henkilöstöt ovat neljän vertailumaan pienimmät.
Mietinnössä myös todetaan, että vertailumaiden henkilöstömäärät eivät
ole suoraan verrannollisia, mikä tehtäväkenttien ja toimintatapojen
erojen vuoksi luonnollisesti pitää paikkansa.

Korkeimmalla
oikeudella ei ole edellytyksiä tarkkaan arvioida henkilöstömäärän
riittävyyttä. Edellisessä kappaleessa vertailumaista esitetty antaa
aihetta jonkinasteiseen huoleen tässä suhteessa. Mietinnössä on myös
todettu, että henkilöstön lisäämiseen saattaa myöhemmin ilmetä tarvetta.
Näin saattaa käydä siinäkin tapauksessa, että virastolle ei edes
annettaisi uusia tehtäviä. Poliittisella tasolla arvioitava kysymys on
se, onko realistisempaa pyrkiä viraston kaikkien tarpeellisten tehtävien
kannalta riittävään henkilöstömitoitukseen jo viraston
perustamisvaiheessa, vai voidaanko luottaa siihen, että viraston
henkilöstöä on myöhemmin mahdollista lisätä. Edellisessä jaksossa
todetulla tavalla tehtävien välttämättä vaatima henkilöstömäärä tulee
joka tapauksessa myös täsmentymään viraston toiminnan tuomien kokemusten
myötä.

Miten arvioitte toimikunnan ehdotusta tuomioistuinviraston johtokunnan kokoonpanosta ja nimeämismenettelystä?

Toimikunnan
ehdotuksen mukaan tuomioistuinviraston ylintä päätösvaltaa käyttäisi
tuomarienemmistöinen johtokunta, jonka valtioneuvosto asettaisi viideksi
vuodeksi kerrallaan.

Johtokunnassa olisi yhdeksän jäsentä; kuusi
tuomarijäsentä ja kolme muuta jäsentä. Tuomarijäsenistä yksi olisi
korkeimman oikeuden tuomari ja yksi olisi korkeimman hallinto-oikeuden
tuomari. Muista tuomarijäsenistä yksi olisi hovioikeuksista, yksi
käräjäoikeuksista, yksi hallinto-oikeuksista ja yksi
erityistuomioistuimista. Tuomarijäsenistä kahden tulisi olla
päällikkötuomareita. Heistä toinen olisi yleisistä tuomioistuimista ja
toinen hallinto- tai erityistuomioistuimista. Tuomarijäsenten lisäksi
johtokunnassa olisi tuomioistuinten muuhun henkilöstöön kuuluva jäsen,
yksi asianajaja sekä yksi jäsen, jolla olisi erityisesti julkishallinnon
johtamisen asiantuntemusta. Johtokunta valitsisi keskuudestaan
puheenjohtajan.

Ehdotuksessa selostetulla tavalla
tuomarienemmistöä edellytetään kansainvälisissä suosituksissa ja sitä on
pidetty olennaisena seikkana arvioitaessa viraston asemaa sekä
riippumattomuusvaatimuksia. Tuomioistuinten monipuolisen tuntemuksen
varmistamiseksi johtokunnassa olisi tuomarit korkeimmista oikeuksista
sekä muista perustuslain 98 §:ssä mainituista eri tuomioistuinlajeista.
Johtokunnan monipuolisen asiantuntemuksen turvaamiseksi toimikunta on
pitänyt tärkeänä myös sitä, että johtokunnassa on muitakin kuin
tuomarijäseniä. Korkein oikeus yhtyy näihin näkökohtiin ja toteaa
pitävänsä ehdotuksen mukaista yhdeksänjäsenistä johtokuntaa
asianmukaisena ja sopivan kokoisena. Vaikka johtokunta olisikin laajempi
kuin tyypillisesti esimerkiksi yrityksissä, laajuutta puoltaa
johtokunnan tehtävä. Johtokunnalta ei ensi sijassa edellytetä kykyä
nopeasti reagoida toimintaympäristön muutoksiin, mutta sen sijaan
tärkeää on, että johtokunnassa on riittävä kokemus eri tuomioistuimista
ja niissä toimivien työstä. Perustuslain 99 §:n mukainen
valvontatehtäväkin huomioon ottaen korkein oikeus pitää tärkeänä, että
ylimpänä tuomioistuimena Korkeimman oikeuden on oltava vahvasti
edustettuna tuomioistuinviraston päätöksenteossa.

Toimikunnan
ehdotuksen mukaan ylimmät tuomioistuimet nimeäisivät kumpikin oman
jäsenehdokkaansa. Hovioikeuksien, käräjäoikeuksien, hallinto-oikeuksien
ja erityistuomioistuinten päällikkötuomarit nimeäisivät neljä muuta
tuomarijäsenehdokasta ilmoittautumisten perusteella.
Päällikkötuomareiden olisi ennen nimeämisten tekemistä keskusteltava
keskenään ja kuultava tuomareita edustavia työntekijäjärjestöjä. Suomen
Asianajajaliitto nimeäisi jäsentensä keskuudesta oman ehdokkaansa. Muun
henkilöstön kuin tuomareiden jäsenehdokkaan nimeäisivät
henkilöstöjärjestöt yhdessä. Oikeusministeriö huolehtisi
valtionhallinnon tuntemusta omaavan jäsenehdokkaan hankkimisesta
esimerkiksi ilmoittamalla tehtävän avoinna olemisesta.

Toimikunnassa
on ollut esillä myös vaihtoehto, että ylimmät tuomioistuimet
osallistuisivat käräjäoikeuksista, hovioikeuksista, hallinto-oikeuksista
ja erityistuomioistuimista nimettävien jäsenehdokkaiden valitsemiseen.
Tässä vaihtoehdossa korkein oikeus nimeäisi ilmoittautumisten
perusteella käräjäoikeuksien ja hovioikeuksien tuomareiden keskuudesta
tulevat ehdokkaat. Korkein hallinto-oikeus puolestaan nimeäisi
vastaavalla tavalla hallinto-oikeuksien ja erityistuomioistuinten
tuomareiden keskuudesta tulevat jäsenehdokkaat. Esillä on ollut myös se
vaihtoehto, että tuomarijäsenet nimeäisi tuomarinvalintalautakunta.

Korkein
oikeus pitää ehdotuksessa esitettyä nimeämismenettelyä asianmukaisena.
Ehdotuksessa on riittävällä tavalla huomioitu sekä tuomioistuinten
riippumattomuutta korostavia näkökohtia että korkeimman oikeuden
perustuslaissa säädetystä erityisasemasta johtuvia vaatimuksia. Korkein
oikeus ei pidä tarpeellisena sitä, että ylimmät tuomioistuimet
osallistuisivat alempien tuomioistuinten jäsenehdokkaiden valitsemiseen,
vaikka myöskään tämän vaihtoehdon omaksumiselle ei sinänsä olisi
estettä. Muiden kuin korkeimpien oikeuksien tuomarijäsenten
valitsemisessa vaaditut monipuolisuus- ja kokemuskriteerit tulevat
korkeimman oikeuden näkemyksen mukaan riittävässä määrin huomioiduiksi
myös toimikunnan ehdottamalla tavalla.

Miten arvioitte toimikunnan ehdotusta tuomioistuinviraston johtokunnan ja ylijohtajan välisestä toimivallanjaosta?

Toimikunnan
ehdotuksen mukaan tuomioistuinviraston ylintä päätäntävaltaa käyttäisi
siis johtokunta. Viraston käytännön toiminnasta huolehtisi johtokunnan
nimittämä ylijohtaja. Johtokunnan jäsenyys ei olisi päätoiminen tehtävä
vaan oman toimen ohella hoidettava luottamustoimi. Ylijohtajan virka
olisi sen sijaan päätoiminen ja virkaan sovellettaisiin valtion
virkamieslakia ja -asetusta.

Johtokunnan päätösvalta koskisi
ehdotuksen mukaan tuomioistuinviraston toiminnalle merkittäviä asioita,
kuten viraston toiminnan yleistä järjestämistä, keskeisten tavoitteiden
asettamista, strategisesti ja taloudellisesti tärkeitä kysymyksiä sekä
myös viraston ylijohtajan virkasuhdetta koskevia asioita. Johtokunnan
päätösvaltaan kuuluvat asiat lueteltaisiin tyhjentävästi
tuomioistuinlain uudessa 19 a luvun 6 §:n 2 momentissa. Muista asioista
päättäisi ylijohtaja, jollei päätösvaltaa ole työjärjestyksessä
siirretty muulle virkamiehelle. Ylijohtaja vastaisi viraston juoksevasta
hallinnosta ja hänellä olisi näissä asioissa yleinen päätösvalta.
Viraston työjärjestyksessä johtokunnan ja ylijohtajan toimivallanjakoa
voitaisiin tarpeen mukaan täsmentää. Johtokunnan päätettäväksi kuuluvat
asiat valmistelisi ylijohtajan johtama virasto.

Korkeimman
oikeuden käsityksen mukaan toimikunnan ehdotus tuomioistuinviraston
johtokunnan ja ylijohtajan välisestä toimivallanjaosta on asianmukainen.
Siinä on otettu huomioon tuomioistuinten riippumattomuuden asettama
vaatimus tuomareiden osallistumisesta tuomioistuinten keskushallinnon
järjestämistä koskevaan päätöksentekoon.

• Lausunto tuomioistuinviraston perustamisesta