KHO:n ratkaisu Valio Oy:n maidon hinnoitteluasiassa
29.12.2016 | OikeusuutisetValio oli syyllistynyt määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä pidettävään saalistushinnoitteluun – 70 miljoonan euron seuraamusmaksu.
KHO:2016:221
1. Saalistushinnoittelu
Kilpailu-
ja kuluttajavirasto (KKV, asian käsittelyn aikaisemmassa vaiheessa
nimeltään Kilpailuvirasto) oli selvittänyt perusmaitojen valmistuksen ja
tukkumyynnin alalla määräävässä markkina-asemassa olleen osakeyhtiö A:n
hinnoittelua. Virasto oli todennut A:n hinnoittelun merkitsevän unionin
tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti saalistushinnoitteluna
pidettävää määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä, kun yhtiön
valmistamien perusmaitojen keskimääräiset hinnat olivat alittaneet
keskimääräiset muuttuvat kustannukset. Markkinaoikeus arvioi asiaa
samalla tavoin ja hylkäsi yhtiön valituksen viraston päätöksestä, jolla
yhtiö oli määrätty lopettamaan kielletty kilpailunrajoitus sakon uhalla.
Valituksessaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa A katsoi, että
sen hinnoittelua oli arvioitu virheellisesti sekä virastossa että
markkinaoikeudessa. Yhtiön mukaan unionin tuomioistuimen
oikeuskäytäntöön perustuvia, muuttuvien kustannusten tarkasteluun
liittyviä menetelmiä ei tullut käyttää sen hinnoittelun arviointiin.
Yhtiön hinnoittelua olisi tullut sen sijaan arvioida
vaihtoehtoiskustannusten perusteella ottaen huomioon mahdollisella
vaihtoehtoisella toimintamallilla saatavissa olleet tuotot. Mikäli
unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuvia kustannusmittareita
kuitenkin käytettäisiin, toiminnan kannattavuutta tulisi arvioida niin
sanotun perusmaitotulosyksikön tasolla ottaen huomioon myös
perusmaitojen valmistuksen yhteydessä syntyvät kermatuotteet.
Korkeimman
hallinto-oikeuden päätöksen mukaan määräävän markkina-aseman
väärinkäyttöä ja määräävässä markkina-asemassa olleen A:n
hinnoittelukäytäntöjä arvioitaessa oli otettava huomioon olosuhteet
kokonaisuudessaan. Yksi huomioon otettava keskeinen seikka oli se, että
perusmaitojen valmistamisessa käytettävää raakamaitoa, samoin kuin siitä
perusmaitojen valmistamisen yhteydessä eroteltavia osia käytettiin
useiden muidenkin, kannattavuudeltaan vaihtelevien tuotteiden
raaka-aineena.
A:n liiketoiminnan kannattavuutta samoin kuin
raakamaidon käytön kannattavuutta koko liiketoiminnan tasolla voitiin
arvioida erilaisia taloudellisia malleja ja laskentatapoja käyttäen.
Liiketoiminnan kokonaisuuden kannalta arvioitaessa tarkastelu kohdistui
ennen kaikkea siihen, minkälaista tuottoa yhdellä raakamaitolitralla oli
saatu tai olisi voitu saada aikaan ja kattoivatko myytyjen tuotteiden
yhdessä keräämät tuotot raaka-aineen hankkimisesta ja jalostamisesta
aiheutuneet kustannukset. Tällaisella lähestymistavalla hinnoittelu,
joka ei tietyn yksittäisen tuoteryhmän osalta kattanut siihen
kohdistettavissa olevia raaka-aineen kustannuksia, saattoi sinänsä olla
liiketoiminnan kokonaisuuden kannalta arvioitavissa kannattavaksi.
Viraston
päätös ei kuitenkaan koskenut A:n koko liiketoimintaa eikä kaikkia
yhtiön raakamaidosta valmistamia tuotteita, vaan yhtiön menettelyä
perusmaitojen valmistuksen ja tukkumyynnin markkinoilla. Yhtiön näillä
markkinoilla soveltaman hinnoittelun arviointiperusteiden tuli olla
sellaiset, että niiden perusteella voitiin tutkia, saattoivatko
hinnoittelukäytännöt syrjäyttää markkinoilta A:n kanssa yhtä tehokkaasti
toimivan kilpailijan.
Korkein hallinto-oikeus viittasi unionin
tuomioistuimen oikeuskäytännössä aikaisemmin vahvistettuihin
saalistushinnoittelun arviointimenetelmiin, joiden mukaan muuttuvien
kustannusten keskiarvoa alhaisempia hintoja oli lähtökohtaisesti
pidettävä osoituksena määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä, koska
määräävässä asemassa olevan, tällaisia hintoja soveltavan yrityksen
taloudellisena tarkoituksena ei voinut olla muu kuin kilpailijan
syrjäyttäminen. Korkein hallinto-oikeus totesi, että virasto oli näiden
menetelmien soveltamisen edellyttämällä tavalla voinut määritellä asian
kannalta merkityksellisten A:n kustannusten luonteen ja kohdistaa ne
tarkastelun kohteena olevalle toiminnalle. Asiassa ei ollut
todettavissa, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuvat
saalistushinnoittelun arviointimenetelmät olisivat olleet A:n
esittämistä syistä soveltumattomia yhtiön menettelyn arviointiin.
Sen
seikan, että A oli mahdollisesti pystynyt kattamaan merkityksellisten
markkinoiden ulkopuolisen toimintansa tuotoilla perusmaitojen
kustannukset alittavaa hinnoittelua, ei voitu katsoa olevan esteenä
mainituilla markkinoilla noudatetun hinnoittelun toteamiselle
saalistushinnoitteluksi. Saalistushinnoittelun toteamista ei estänyt
myöskään se, että perusmaitojen kustannukset alittava hinnoittelu oli
mahdollisesti ollut A:n liiketoiminnan kokonaisuuden kannalta sen
tarkoituksenmukaisempana pitämä vaihtoehto kuin toiminnan ohjaaminen
vaihtoehtoiseen toimintaan.
Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen
mukaan A:n perusmaitojen keskimääräiset hinnat olivat alittaneet
keskimääräiset muuttuvat kustannukset. Yhtiön esittämän perusteella
asiassa ei ollut todettavissa, että muuttuvat kustannukset alittavasta
hinnoittelusta huolimatta yhtiön tarkoituksena olisi ollut muu kuin
kilpailijoiden syrjäyttäminen. A oli syyllistynyt määräävän
markkina-aseman väärinkäyttönä pidettävään saalistushinnoitteluun.
2. Puolustautumisoikeudet
A:n
mukaan sen puolustautumisoikeuksia oli loukattu asiaa käsiteltäessä
sekä virastossa että markkinaoikeudessa. Yhtiö ei ollut saanut
asianmukaisesti käyttöönsä selvityksiä, jotka KKV oli kilpailuasian
tutkinnan aikana pyytänyt yhtiön kilpailijoilta erityisesti niiden
kerman tuotantoon perustuvasta ansainnasta. Virasto oli tutkinnan aikana
antanut selvitykset A:lle siten, että niistä oli peitetty
kilpailijoiden liikesalaisuuksina pidetyt tiedot. Muilta osin virasto
oli kieltäytynyt antamasta selvityksiä A:lle (viraston
asiakirjajulkisuutta koskeva päätös).
A oli saanut kilpailuasian
markkinaoikeuskäsittelyn aikana kilpailijoiden edellä mainituista
selvityksistä eräitä tietoja, jotka siltä oli aiemmin peitetty. Lisäksi
yhtiö oli, haettuaan erillisessä oikeudenkäynnissä muutosta viraston
asiakirjajulkisuutta koskevaan päätökseen ensin hallinto-oikeudessa ja
sitten yhtiön valituksen osittain hyväksyneessä korkeimmassa
hallinto-oikeudessa, saanut tällaisia tietoja yhtiön valituksen
kilpailuasiasta ollessa jo korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä.
Korkeimman
hallinto-oikeuden päätöksen mukaan kilpailulain 38 §:ssä säädetyn
puolustautumisoikeuden toteutumista oli arvioitava muun ohella unionin
oikeudesta johtuvien vaatimusten valossa. Arvioinnissa oli kuitenkin
otettava huomioon myös se, että Suomessa kilpailunrajoitusten tutkinta,
seuraamusten määrääminen ja tuomioistuinvalvonta perustuivat
olennaisesti erilaiseen menettelyyn kuin unionin oikeudessa.
Kilpailuoikeuden
täytäntöönpanojärjestelmien ja niihin liittyvien
oikeussuojajärjestelmien erojen vuoksi kilpailulain 38 §:n 4 momentin
mukaisen menettelyn virheiden tai puutteiden korjaaminen oikeudenkäynnin
aikana ei ollut KKV:n käsittelemien kilpailuasioiden osalta
kansallisesti yhtä rajoitettua kuin komission käsittelemien asioiden
osalta unionin tuomioistuinjärjestelmässä. Virheen tai puutteen
merkitystä oli arvioitava ottaen huomioon menettely kokonaisuudessaan
sekä erityisesti se, miten virhe tai puute oli tosiasiassa vaikuttanut
elinkeinonharjoittajan puolustautumisoikeuksien toteutumiseen.
Korkein
hallinto-oikeus katsoi, että KKV:n menettely oli ollut virheellistä
siltä osin kuin A:lle ei ollut ennen kilpailuasian ratkaisemista
virastossa annettu kaikkia asianosaisjulkisia ja julkisia osia
kilpailijoiden kysymyksessä olevista selvityksistä. Asiassa tuli
arvioitavaksi, mikä merkitys virheellisellä menettelyllä oli
korkeimmassa hallinto-oikeudessa käsiteltäessä A:n valitusta
markkinaoikeuden päätöksestä.
A:lla oli ollut markkinaoikeudessa
mahdollisuus arvioida siellä saamiensa selvitysten osien merkitystä
puolustautumisensa kannalta sekä esittää niistä käsityksensä.
Markkinaoikeus oli voinut arvioida mainittujen selvitysten osien ja A:n
niiden johdosta esittämien seikkojen merkityksen asian ratkaisemisen
kannalta. KKV:n virheellinen menettely oli tältä osin korjattu hyvissä
ajoin ennen kuin asiassa oli tehty päätös kilpailulaissa tarkoitetun
rangaistusluontoisen hallinnollisen seuraamusmaksun määräämisestä A:lle.
Menettely ei ollut heikentänyt yhtiön mahdollisuutta puolustautua.
Korkeimmassa
hallinto-oikeudessa A:lla oli ollut vastaavasti mahdollisuus arvioida
saamiensa markkinaoikeuden oikeudenkäyntiaineistoon sisältymättömien
selvitysten osien merkitystä puolustautumisensa kannalta. Kilpailijoiden
selvitykset koskivat A:n olennaisina pitämin osin sellaisia
hyödykkeitä, jotka eivät kuuluneet kilpailuasian kannalta
merkityksellisiin markkinoihin, eikä mainituilla hyödykkeillä ollut
kilpailuasiassa yhtiön esittämää oikeudellista merkitystä. Se, että A
oli saanut osan selvityksistä vasta viime vaiheessa korkeimmassa
hallinto-oikeudessa, ei ollut heikentänyt yhtiön mahdollisuutta
puolustautua.
3. Seuraamusmaksu
Markkinaoikeus oli
seuraamuksena määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä määrännyt A:n
maksamaan valtiolle 70 miljoonan euron seuraamusmaksun. Markkinaoikeus
oli määrännyt seuraamuksen sen suuruisena kuin KKV oli
seuraamusmaksuesityksessään markkinaoikeudelle esittänyt. Valituksessaan
korkeimmassa hallinto-oikeudessa A piti seuraamusmaksua perusteettomana
ja liiallisena. Yhtiön mukaan maksu oli suhteettoman suuri verrattuna
aiemmin tuomittuihin seuraamusmaksuihin, minkä lisäksi yhtiötä vastaan
oli nostettu kilpailunrajoitukseen perustuvia vahingonkorvauskanteita,
jotka tuli ottaa huomioon seuraamusta määrättäessä.
Kilpailulain
mukaan seuraamusmaksu sai olla enintään 10 prosenttia
elinkeinonharjoittajan merkityksellisestä liikevaihdosta, ja vastaava
enimmäismäärä oli ollut säädettynä jo aikaisemmassa laissa.
Seuraamusmaksun enimmäismäärää koskevan säännöksen voitiin osaltaan
katsoa liittyvän elinkeinonharjoittajan kannalta kohtuuttomien
kokonaisseuraamusten välttämiseen. A:lle määrätty 70 miljoonan euron
seuraamusmaksu oli noin 3,5 prosenttia A:n kokonaisliikevaihdosta.
Korkein
hallinto-oikeus totesi, että kilpailulaissa ja sitä edeltäneessä
kilpailunrajoituslaissa oli nimenomaisesti säädetty
kilpailunrajoituksella aiheutetun vahingon korvaamisvelvollisuudesta. A
oli näin ollen voinut osaltaan arvioida ja ennakoida
kilpailunrajoituksesta mahdollisesti aiheutuvien seuraamusten ja
korvausvelvoitteiden yhteisvaikutusta jo kiellettyyn
kilpailunrajoitukseen ryhtyessään. Vahingonkorvausvaatimukset eivät
olleet peruste alentaa seuraamusmaksua.
Korkein hallinto-oikeus
katsoi, että kilpailunrajoitukseen syyllistynyt elinkeinonharjoittaja ei
voinut perustellusti edellyttää, että sille kilpailunrajoituksesta
määrättävä seuraamusmaksu ei voisi olla ankarampi kuin aiemmin muissa
asioissa määrätyt seuraamusmaksut tai että seuraamusmaksujen taso ei
muutoin voisi tulkintakäytännössä kehittyä. A:lle ei ollut voinut
muodostua oikeutettua odotusta siitä, että yhtiön menettelyn johdosta
sille mahdollisesti määrättävän seuraamusmaksun enimmäismäärä perustuisi
kilpailulaissa ja kilpailunrajoituslaissa säädettyjen perusteiden
asemesta aiemmissa tapauksissa määrättyihin seuraamusmaksuihin.
Korkein
hallinto-oikeus pysytti päätöksestään tarkemmin ilmenevillä perusteilla
voimassa A:lle markkinaoikeudessa määrätyn 70 miljoonan euron
seuraamusmaksun.
Keskeiset sovelletut määräykset ja säännökset
SEUT 102 artikla
Euroopan unionin perusoikeuskirja 47 artikla 1 kappale
Suomen perustuslaki 21 §
Kilpailulaki 3 §, 4 § 2 momentti, 7 §, 9 § 1 kohta, 12 §, 13 § ja 38 § 4 momentti
Hallintolaki 34 § 1 momentti, 44 § 1 momentti ja 45 § 1 momentti
Hallintolainkäyttölaki 33 § 1 momentti ja 51 § 1 momentti
Korkeimman
hallinto-oikeuden päätös ja sen liitteenä oleva markkinaoikeuden päätös
(julkinen versio):