Pauliine Koskelon näkemyksiä perustuslakivalvonnasta ja perustuslakivaliokunnasta

Ajatuspaja Libera julkaisi ensimmäisen osan perustuslakiraportistaan otsikolla Profeettavallasta perustuslakituomioistuimeen

… Demokraattisen oikeusvaltion olennaisiin
piirteisiin kuulukin se, vallalle on rajat. Vaikka poliittinen
parlamentaarinen enemmistö määräävästi päättääkin siitä, miten
lainsäädäntövaltaa kulloinkin käytetään, myös tälle enemmistön vallalle
on olemassa oikeudelliset rajat. Enemmistöllä ei siten ole täyttä
vapautta tehdä mitä haluaa.

… Erityinen perustuslakituomioistuin ei
ole välttämättömyys. Jälkivalvonta voidaan järjestää myös
yleistoimivaltaisten tuomioistuinten varaan. Näin on esimerkiksi
Yhdysvalloissa, Kanadassa ja Irlannissa sekä naapurimaissamme Norjassa,
Tanskassa ja Virossa. Näissä maissa ei ole erityistä
perustuslakituomioistuinta. Sen sijaan liittovaltion/valtion ylin
tuomioistuin harjoittaa jälkivalvontaa ja voi todeta lain tai säännöksen
perustuslain vastaiseksi. Myös EU-tasolla vallitsee vastaava tilanne,
sillä unionin tuomioistuimen toimivaltaan kuuluu muunlaisten asioiden
ohella sen ratkaiseminen, ovatko unionin lainsäädännön normit päteviä
vai onko jokin normi julistettava pätemättömäksi sen vuoksi, että se on
ristiriidassa esimerkiksi unionin perusoikeuskirjan kanssa tai jonkin
muun perussopimuksiin sisältyvän määräyksen kanssa.

… Yhteiskunnan tarvitsema oikeusvarmuus ei
kestä tilannetta, jossa kilpailevat instanssit saattavat päätyä saman
perustuslakinormin tulkinnassa erilaisiin kantoihin ilman ulospääsyä.
Erityinen perustuslakituomioistuin onkin tyypillinen maissa, joissa
tuomioistuinlaitos muutoin on jaettu eri linjoihin. Tällainen linjajako
tarkoittaa yleensä sitä, että riita- ja rikosasiat käsitellään yleisissä
tuomioistuimissa, kun taas hallintoasiossa tehtävät valitukset
käsitellään erillisissä hallintotuomioistuimissa. Kaikenlaisissa
asioissa joudutaan kuitenkin soveltamaan samoja perus- ja
ihmisoikeuksia. Yllä mainitut maat, joissa erityistä
perustuslakituomioistuinta ei ole, ovat kaikki sellaisia, joissa
tuomioistuinlaitos on yksilinjainen.

… Esimerkiksi vuonna 2008
EU-direktiivin toimeenpanemiseksi annetut kansalliset säännökset
televalvontatietojen säilyttämisestä hyväksyttiin
perustuslakivaliokunnan ennakkovalvonnassa. Sittemmin vuonna 2014
EU-tuomioistuin julisti kyseisen direktiivin kokonaisuudessaan
pätemättömäksi unionin perusoikeuskirjaan nojautuen.  

Ennakkovalvonta ei voi riittää
oikeutukseksi ylläpitää lainsäädäntöä, joka siinä huomiotta jääneiden
näkökohtien valossa ei täytä, tai ei enää täytä, perustuslaillisia
vaatimuksia. Käytännössä ei kuitenkaan ole takeita siitä, että
lainsäätäjä kiiruhtaisi oma-aloitteisesti korjaamaan jälkikäteen
todettuja tai ilmenneitä perustuslaillisia ongelmia lainsäädännössä.

… Perustuslakivaliokunnan roolia
ennakkovalvonnassa on toisinaan verrattu ja jopa rinnastettu
tuomioistuimen harjoittamaan kontrolliin. Valiokunnan toiminnassa eivät
kuitenkaan täyty mitkään tuomioistuimen tunnusmerkit.

• Valiokunta ei ole asemaltaan eikä kokoonpanoltaan riippumaton päätöksentekijä.

• Sen jäsenistö koostuu poliittisin perustein valituista maallikoista.

• Valiokunnan oma valmistelukoneisto on hyvin suppea.  

• Oikeudellisen
  asiantuntemuksen osalta valiokunnan toiminta nojaa olennaisesti ja
  järjestelmällisesti ulkopuolisten asiantuntijoiden varaan.

Hieman paradoksaalista on, että
valtiosääntöoppineet ovat pitäneet sopimattomana sitä, että valtion
viranomainen ulkoistaa oman tehtävänsä ydinalueeseen kuuluvan
asiantuntemuksen hankkimista esimerkiksi julkisuuskysymyksissä, samalla
kun perustuslakivaliokunnan osalta vallitsee systemaattisesti juuri
tällainen tilanne.

… Perustuslakivaliokunnan työssä vastaavanlaisia menettelyllisiä järjestelyjä ja takeita ei ole.

• Käytännössä
  arvioitavina olevat hallituksen esitykset toimitetaan yleensä
  sellaisinaan tapauskohtaisesti valituille asiantuntijoille.
• Nämä
  koostuvat pääosin pienestä joukosta eri yliopistoissa toimivia
  valtiosääntöoppineita, joille lausuntojen antaminen on epävirallinen
  sivutoimi.
• Asiantuntijat
  laativat lausuntonsa usein hyvin lyhyessä ajassa ja ilman
  vuorovaikutusta lain valmistelijoiden tai muiden, käsiteltävänä olevaa
  aihepiiriä tuntevien asiantuntijoiden kanssa.
• Valiokunnan kokouksissa aikaa on yleensä käytettävissä vähän. Monesti liian vähän.
• Yleensä
  kukin asiantuntija esittää peräjälkeen lyhyesti omat kannanottonsa.
  Asiantuntijan ennalta laatimat ja valiokunnalle toimittamat kirjalliset
  lausunnot eivät ole muiden asiantuntijoiden tiedossa.
• Toisten
  asiantuntijoiden kannanottojen kommentoimiselle tai ylipäänsä
  vuorovaikutteiselle keskustelulle ei välttämättä ole tilaisuutta
  lainkaan, tai sitä on enintään hyvin rajoitetusti.
• Tämä
  johtuu sekä aikataulusyistä että siitä, että suullista kuulemiskierrosta
  seuraava keskustelu riippuu ensisijaisesti valiokunnan jäsenten
  esittämistä kysymyksistä.
• Ainoa
  taho, jolla on tilaisuus kommentoida asiantuntijoiden antamia
  kirjallisia lausuntoja, on lakiesityksen valmistelusta vastannut
  ministeriö, jonka taipumuksena luonnollisesti on puolustaa tehtyä
  lakiesitystä.  
• Lakiesitysten
  käsittely ja asiantuntijoiden kuuleminen valiokunnassa ei ole julkista.
  Eri asia on, että annetut kirjalliset lausunnot tulevat julkisesti
  saataville sen jälkeen, kun asian käsittely valiokunnassa on päättynyt.

Päätelmiä

Perustuslakivalvontaa koskevassa keskustelussa ja pohdinnassa olennaisia lähtökohtia ovat ainakin seuraavat:

• Kysymys ei
  ole valinnasta, jossa ennakkovalvonta ja jälkivalvonta olisivat
  toistensa vaihtoehtoja. Molemmat ovat välttämättömiä jossakin muodossa.
  Nykyisten järjestelyjen riittävyyttä ja kehittämistä on tarpeen harkita
  sekä ennakkovalvonnan että jälkivalvonnan osalta.
• Kysymys ei
  ole valinnasta, jossa jälkivalvonta voisi olla vain joko abstraktia eli
  sellaista, jossa lakia arvioidaan yleisellä tasolla, tai konkreettista
  eli sellaista, jossa lakia arvioidaan yksittäisissä
  soveltamistilanteissa. Monessa oikeusjärjestyksessä, ja myös EU-tasolla,
  on käytössä näiden yhdistelmä.
• Kysymys ei
  ole valinnasta, jossa abstraktin jälkivalvonnan järjestäminen olisi
  mahdollista vain perustamalla erityinen perustuslakituomioistuin.
  Vaadittava erityismenettely on periaatteessa järjestettävissä muullakin
  tavoin, kuten uskomalla toimivalta ylimmälle tuomioistuimelle ja
  mukauttamalla sen kokoonpanoa ja prosessia tällaisiin asioihin
  soveltuvaksi. Asioissa, joissa on kysymys lain perustuslainmukaisuuden
  arvioimisesta, voitaisiin normaalia tuomarikokoonpanoa täydentää
  yhtäältä jäsenillä, jolla on erityistä valtiosääntöasiantuntemusta ja
  toisaalta jäsenillä, joilla on yhteiskunnallista asiantuntemusta. Myös
  menettelymuotoja voitaisiin järjestellä niin, että
  osallistumismahdollisuudet sekä perustuslaillisten punnintojen
  monipuolisuus ja legitimiteetti tulisivat turvatuiksi.
• Kysymys ei
  ole valinnasta, jossa perustuslakivalvontaa koskevan erityismenettelyn
  järjestäminen tarkoittaisi sitä, että perustuslakia ei enää
  sovellettaisi muissa tuomioistuimissa. Kysymys on tällöin yhtäältä
  tulkinnan ja pätevyyskontrollin sekä toisaalta soveltamisen
  eriyttämisestä.
• Vastaavanlainen
  tehtävien eriyttäminen on meillä unionioikeuden alalla jo nykyisin osa
  vakiintunutta oikeusjärjestystä. Unionioikeutta sovelletaan kaikissa
  kansallisissa tuomioistuimissa, mutta jos eteen tulee avoin
  tulkintakysymys tai kysymys siitä, onko unionilainsäädäntö jossakin
  suhteessa ristiriidassa primäärioikeuden kanssa ja sen vuoksi pätemätön,
  on saatettava unionin tuomioistuimen ratkaistavaksi.

http://www.libera.fi/raportti/lakien-laki-kaikkien-laki/