Lausunto turvapaikkavalitusten käsittelyn hajauttamisesta

Dnro 28/2016

Lausuntopyyntönne: OM 2/32/2015, 18.5.2016
MIETINTÖ ”TURVAPAIKKAVALITUSTEN KÄSITTELY – ULKOMAALAISLAISSA HELSINGIN HALLINTO-OIKEUTEEN KESKITETTYJEN VALITUSASIOIDEN HAJAUTTAMINEN MUIHIN HALLINTO-OIKEUKSIIN” (OM:n mietintöjä ja lausuntoja 16/2016)

Pyydettynä lausuntona Suomen Asianajajaliitto (jäljempänä ”Asianajajaliitto”) esittää seuraavaa.

1. Turvapaikkavalitusten käsittelyn hajauttaminen

Asianajajaliitto pitää hyvänä suunnitelmaa turvapaikkavalitusten käsittelyn hajauttamisesta eri hallinto-oikeuksiin. Erityisesti turvapaikanhakijoiden määrän lisääntyminen puoltaa niistä tuomioistuimille aiheutuvan kuormituksen jakamista useaan hallinto-oikeuden kesken. Vaikka järjestelmän merkittäviin lisäyksiin ei tulisikaan ryhtyä yksinomaan hetkellisten muutosten johdosta, turvapaikka-asioiden hajauttaminen useisiin hallinto-oikeuksiin edesauttaa turvapaikkavalitusten käsittelyn joutuisuutta. Jo muodostuneen asiantuntemuksen lisäksi erityistä turvapaikanhakijoiden oikeusturvaan liittyvää perustetta keskitetyn käsittelyn jatkamiselle ei ole.

Turvapaikanhakijoiden oikeusturvan kannalta merkitystä ei sinänsä ole sillä, missä hallinto-oikeudessa turvapaikkavalitus käsitellään. Hallinto-oikeuksien henkilöstön riittävästä koulutuksesta kansainvälistä suojelua koskevaan lainsäädäntöön ja asiaan vaikuttaviin kansainvälisiin sopimuksiin sekä erityisesti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja EU-tuomioistuimen oikeuskäytäntöön on kuitenkin huolehdittava. Koulutustarpeen ei voida olettaa olevan erityisen haastava, koska eri hallinto-oikeudet käsittelevät jo nyt ulkomaalaisasioita. Asioiden hajauttaminen on omiaan monipuolistamaan oikeuskäytäntöä ja siten myös kehittämään ulkomaalaisoikeutta. Yhden tuomioistuimen mallissa päätöksenteko helposti muodostuu tiettyjen hallinto-oikeuden sisäisten linjausten toteuttamiseen asian yksilöllisen tutkinnan kustannuksella.

Huoleksi hajautetussa mallissa on esitetty oikeuskäytännön yhtenäisyyden toteutuminen. Asianajajaliiton kokemuksen mukaan myös käytössä olevassa keskitetyssä mallissa on esiintynyt epäyhtenäisyyttä, jolloin ratkaisu kansainvälisen suojelun myöntämisen ja valituksen hylkäämisen välillä on riippunut ratkaisevasta kokoonpanosta. Erityisesti kevään 2016 aikana on ollut yleisesti havaittavissa Helsingin hallinto-oikeudessa poikkeuksellisen merkittävää äänestyspäätösten määrän lisääntymistä ulkomaalaisasioissa. Keskitetyn käsittelyn säilyttäminen ei siten merkittävästi edesauta oikeuskäytännön yhtenäisyyden säilymistä. Korkein hallinto-oikeus myöntää tällä hetkellä valitusluvan kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa melko harvoin. Kansainvälisen suojelun myöntämistä koskevia laintulkintaa ohjaavia merkittäviä linjauksia korkein hallinto-oikeus ei ole juurikaan antanut ja linjaukset ovat usein liittyneet tietyn maan turvallisuustilannetta koskevaan arvioon. Hajauttamisesta seuraavan mahdollisen oikeuskäytännön epäyhtenäisyyden seurauksena voi olla odotettavissa, että korkeimman hallinto-oikeuden lain tulkintaa ohjaavien ennakkopäätösten määrä tulisi kasvamaan, mikä kehittäisi kansainvälisen suojelun myöntämistä koskevaa oikeuskäytäntöä.

Asianajajaliitto pitää parhaana ratkaisuvaihtoehtona turvapaikka-asioiden hajauttamista kaikkiin hallinto-oikeuksiin tai tiettyihin hallinto-oikeuksiin. Toimivaltaisen hallinto-oikeuden ei kuitenkaan tulisi perustua siihen, missä vastaanottokeskuksessa turvapaikanhakija on kirjoilla eikä siihen, missä Maahanmuuttoviraston toimipisteessä turvapaikkahakemus on ratkaistu. Koska Maahanmuuttoviraston Helsingin toimipiste ratkaisee suurimman osan turvapaikka-asioista, toimivaltaisuuden perustuminen toimipisteen sijaintiin tarkoittaisi, että suurin osa turvapaikkavalituksista käsiteltäisiin edelleen Helsingin hallinto-oikeudessa. Turvapaikanhakijoiden vastaanottokeskuspaikka taas saattaa vaihtua kesken asian käsittelyn ja vastaanottokeskuksia suljetaan ja avataan nopealla aikataululla hakijamäärien vaihtelun mukaisesti, joten toimivaltaperusteena vastaanottokeskuksen sijaintikaan ei ole toimiva ratkaisu. Toimivaltaperusteena valtakunnallinen jako vaikuttaa hajautetussa mallissa ainoalta toimivalta ratkaisulta.

2. Nopeutetut turvapaikkamenettelyt

Päätettäessä turvapaikkavalitusten hajauttamisesta on kuitenkin kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, että niin sanotuissa nopeutetuissa menettelyissä ratkaistuissa turvapaikka-asioissa hakijan on haettava käännyttämisensä täytäntöönpanon kieltämistä hallinto-oikeudelta lyhyessä määräajassa. Näissä tilanteissa käännyttäminen on täytäntöönpantavissa hyvin nopeasti. Tällöin valitusta ei toimiteta Maahanmuuttovirastoon, vaan suoraan asian käsittelevään hallinto-oikeuteen. Valituksen perusteet ovat ratkaisevassa asemassa sen suhteen, määrääkö hallinto-oikeus täytäntöönpanonkiellon. Tällaisessa tilanteessa hakijalla on oltava jo päätöksen tiedoksi saadessaan tiedossa, mihin hallinto-oikeuteen täytäntöönpanonkieltohakemus ja valitus toimitetaan. Turvapaikanhakijoiden oikeusapuun tehtävien rajoitusten voimaantulon jälkeen valitusosoituksen yksiselitteisyyden merkitys on erityisen tärkeä.

Turvapaikkavalitusten käsittelyn hajauttamista valmisteltaessa on kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, että poikkeusmenettelyissä ratkaistavissa turvapaikka-asioissa toimivaltainen hallinto-oikeus on määriteltävä jo siinä vaiheessa, kun Maahanmuuttovirasto tekee päätöksen nopeutetussa menettelyssä.

Helsingissä 16. päivänä kesäkuuta

SUOMEN ASIANAJAJALIITTO

Jarkko Ruohola
Suomen Asianajajaliiton puheenjohtaja, asianajaja

LAATI
Asianajaja Ville Punto, Asianajotoimisto Punto, Helsinki

Suomen Asianajajaliiton lausunnot valmistellaan oikeudellisissa asiantuntijaryhmissä, joiden toiminnassa on mukana noin 120 asianajajaa. Tämä lausunto on valmisteltu hallinto-oikeuden asiantuntijaryhmässä.