Lausunto HE-luonnoksesta laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta

Dnro 60/2015

Lausuntopyyntönne: SM1542110, SMDno-2015-177, 21.12.2015
LUONNOS HALLITUKSEN ESITYKSEKSI EDUSKUNNALLE LAEIKSI ULKOMAALAISLAIN JA ERÄIDEN MUIDEN LAKIEN MUUTTAMISESTA

Pyydettynä lausuntona Suomen Asianajajaliitto (jäljempänä ”Asianajajaliitto”) esittää seuraavaa.

1. Yleistä

Useiden maahanmuuttohallinnon toimien siirto poliisilta ja Rajavartiolaitokselta Maahanmuuttovirastolle on kannatettava ja tarpeellinen toimenpide. Siirto tulee lisäämään oikeusvarmuutta, kun lupahallinto ja päätöksenteko siirtyvät yhdelle viranomaiselle usealta toimijalta. Tämä selkiyttää maahanmuuttohallinnon toimivuutta niin päätöksentekijälle itselleen kuin viranomaisen kanssa asioiville. Siirto, lupapalvelujen sähköistäminen ja selkeä tehtävänjako eri toimijoiden välillä tuovat kustannussäästöä ja lyhentänevät lupa-asioiden käsittelyaikoja viranomaisessa. Tällä hetkellä käytössä oleva hajanainen menettely aiheuttaa tarpeettomia kustannuksia, viivytyksiä ja tehtävien päällekkäisyyttä. Siirto tuo mukanaan kuitenkin välttämättä myös vaatimuksen asianmukaisten asiakaspalvelutoimintojen kehittämistarpeen.

Lainmuutosehdotus koskien turvapaikkahakemuksen peruuttamista vastaanottokeskuksen henkilöstölle annettuna ilmoituksena heikentää kuitenkin turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa, joten Asianajajaliitto vastustaa muutosehdotusta tältä osin. Viittaamme lausunnon kohtaan 4 tältä osin.

2. Siirron vaikutus maahanmuuttohallinnossa asioivien kannalta

Lupahallinnon hajanaisuus aiheuttaa tällä hetkellä epävarmuutta maahanmuutto-hallinnon kanssa asioitaessa. Niin kantasuomalaisten kuin maahanmuuttajien ja ulkomaalaistenkin on ollut vaikea ymmärtää, mikä viranomainen on oikea taho esimerkiksi ottamaan hakemuksen vastaan ja mikä puolestaan on milloinkin päätöksentekijänä. Yhden viranomaisen kanssa asioitaessa tilanne selkiytyy.

Maahanmuuttohallinnossa asioivat niin Suomen kansalaiset kuin ulkomaalaisetkin, ja sähköisten lupapalvelujen lisääminen helpottaa asiointia viranomaisessa, mikäli sähköinen asiointi tehdään riittävän käyttäjäystävälliseksi esimerkiksi tuottamalla selkeä ohjeistus ja asiointimahdollisuus usealla eri kielellä.

Sähköisen asioinnin tietoturvariskit suojaamattomissa sähköpostiyhteyksissä sekä Maahanmuuttoviraston asiakkaiden mahdollinen kieli-, luku- ja kirjoitustaidon puute aiheuttavat kuitenkin sen, että mahdollisuus esimerkiksi paperisen oleskelulupa-hakemuksen jättämiselle, samoin kuin mahdollisuus tulla tarvittaessa myös suullisesti kuulluksi ja saada asiakaspalvelua viranomaisessa, tulee säilyttää.

Maahanmuuttoviraston tarjoama henkilökohtainen asiakaspalvelu on välttämätöntä ja sen kehittäminen jatkossa entistäkin tärkeämpää. Tällä hetkellä Maahanmuutto-viraston asiakaspalvelu toimii henkilökohtaisen asiakaspalvelun osalta puutteellisesti, sillä henkilökohtaista palvelua tarjoavia asiakaspalvelupisteitä ei enää ole viimeisenkin sulkeuduttua Helsingin Maahanmuuttoviraston tiloissa kesällä 2015. Asiakaspalvelua ja maahanmuuttoneuvontaa on voinut myös saada poliisilta, mikä jatkossa ei ole enää mahdollista maahanmuuttopalveluiden ja sen myötä alan tietotaidon siirtyessä poliisilta suureksi osaksi pois.
On tärkeää varmistaa, että esimerkiksi haavoittuvassa asemassa olevat turvapaikanhakijat ja ihmiskaupan uhrit voivat saada henkilökohtaista asiakaspalvelua asiaansa käsittelevältä viranomaiselta. Neuvonta- ja palvelupisteiden avaaminen kaikkiin uusiin Maahanmuuttoviraston yksiköihin on välttämätöntä, jotta hallinnon palveluperiaate toteutuu täysimääräisesti myös lakimuutoksen jälkeen.

3. Siirron vaikutus erityisesti turvapaikanhakijoiden oikeusturvaan

Asianajajaliitto pitää tärkeänä sen varmistamista, että turvapaikkahakemus on jatkossakin mahdollista jättää poliisille tai Rajavartiolaitokselle viikonpäivästä tai vuorokaudenajasta riippumatta. Turvapaikkatutkinnan jatkokäsittelyn siirto Maahanmuuttovirastolle on niin ikään erittäin myönteinen muutos.

Tämänhetkinen menettely, jossa poliisi suorittaa ensin oman tutkintaosuutensa ja sen jälkeen Maahanmuuttovirasto oman turvapaikkatutkintansa, viivästyttää turvapaikka-hakemusten käsittelyä ja oikeusvarmaa päätöksentekoa Maahanmuuttovirastossa. Turvapaikka-asian käsittely viivästyy nyt esimerkiksi sen vuoksi, että hakija joutuu ensin odottamaan poliisikuulustelua usean viikon tai kuukauden ajan, minkä jälkeen asiakirjat toimitetaan Maahanmuuttovirastolle, joka puolestaan, saatuaan asiakirjat, kutsuu hakijan turvapaikkapuhutteluun usein vasta kuukausien päästä.

Turvapaikkamenettelyn nopeuttamiseksi tulisi harkita myös Maahanmuuttoviraston oman käsittelyajan lyhentämistä esimerkiksi vaikuttamalla puhuttelun kestoon. Puhuttelun kestoa voidaan lyhentää varsin yksinkertaisillakin keinoilla, kuten esimerkiksi varmistamalla hakijan mahdollisuus asiantuntevaan oikeusapuun sekä tulkkiin, joka hallitsee suomen kielen ja tulkattavan kielen laaja-alaisesti.

Nämä oikeusturvatakeet sujuvoittavat ja nopeuttavat asian selvittämistä ja ovat siten niin hakijan kuin päätöksentekijänkin edun mukaisia toimenpiteitä. Turvapaikka-puhuttelussa käytetään usein tulkkia ja hakijalla on oikeus käyttää avustajaa. Niissä tapauksissa, joissa puhuttelua ei voida suorittaa yhden työpäivän aikana, jatkopuhuttelut siirtyvät usein viikkojen tai jopa kuukausien päähän. Tämä viivästyttää päätöksentekoa ja lisää vastaanottokustannuksia. Henkilöllisyyden ja matkareittiä koskevan kuulustelun kesto on tällä hetkellä noin 2–6 tuntia ja turvapaikkapuhuttelun tämän jälkeen yleensä vielä keskimäärin noin 3–10 tuntia. Maahanmuuttovirasto nauhoittaa puhuttelunsa. Mikäli puhuttelukustannuksia ja puhuttelupäivän kestoa halutaan lyhentää, ehdotamme käyttöönotettavaksi puhuttelunauhojen jälkikäteistä purkua tekstimuotoon. Tällä hetkellä Maahanmuuttoviraston ylitarkastaja kirjoittaa puhuttelussa hakijan kertoman tietokoneelle puhuttelun aikana, mikä vähentää keskustelun luottamuksellista ilmapiiriä ja käytännössä pidentää puhuttelun kestoa usealla tunnilla tämän teknisen työn suorittamisen vuoksi. Turvapaikkapöytäkirjan tarkastaminen puhuttelun päätteeksi erityisesti pitkissä puhutteluissa saattaa jopa kaksinkertaistaa puhuttelun kokonaiskeston. Turvapaikkaperusteiden selvittäminen olisi huomattavasti sujuvampaa ja nopeampaa, mikäli puhuttelija voisi puhuttelun aikana keskittyä tietokonetyöskentelyn sijaan omaan asiantuntijatehtäväänsä tutkijana ja kysymyksiä esittävänä virkamiehenä. Tällöin hakijalle tai avustajalle on annettava mahdollisuus saada käyttöönsä kappale tallenteesta myöhempää tarkastusta varten tai vähintään annettava mahdollisuus tallenteen kuunteluun tulkin ja hakijan kanssa Maahanmuuttoviraston toimipisteessä.

Turvapaikkapäätöksen tekijänä Maahanmuuttovirasto selvittää matkareitin ja hakijan henkilöllisyyden osalta sellaisia seikkoja, jotka vaikuttavat ratkaisun sisältöön. Maahanmuuttovirasto on pakolaisjuridiikan ja maatiedon asiantuntijaorganisaatio, joten tutkintavastuun siirtäminen sille kokonaisuudessaan on järkevää. Hakijoiden henkilöllisyyttä, matkareittiä ja maahantuloa tulee selvittää myös poliisin ja Rajavartiolaitoksen taholta tietenkin silloin, kun tutkinta liittyy esimerkiksi laittoman maahantulon järjestämiseen erillisenä turvapaikkatutkinnasta.

4. Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen peruuttamista koskeva muutosehdotus

Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen peruuttamista koskeva lakiehdotuksen 95 b § heikentää turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa merkittävästi.

Tällä hetkellä turvapaikanhakija voi peruuttaa hakemuksensa kirjallisella ilmoituksellaan Maahanmuuttovirastolle, poliisille tai rajatarkastusviranomaiselle. Lakiehdotuksessa peruuttamisen voisi jatkossa tehdä myös vastaanottokeskuksen työntekijälle. Erityisesti uusien hätämajoitusyksikköjen ja vastaanottokeskusten sekä alaikäisten ryhmäkotien ja tukiasuntojen henkilökunta on tällä hetkellä kuitenkin hyvin hajanainen, varsin erilaisista taustoista koostuva ryhmä. Tilapäiset työsuhteet ja esimerkiksi pitkälti vaikkapa arabian kielen taidon perusteella tehdyt rekrytoinnit aiheuttavat sen, ettei vastaanottokeskusten henkilökunnalla ole riittävää tietotaitoa tai aikaresurssia turvapaikkahakemuksen peruuttamisilmoitusten vastaanottamiseen siten, että hakijoiden oikeusturvasta voitaisiin aina varmistua tuossa tilanteessa. Peruuttaessaan turvapaikkahakemuksen hakijalla on oltava riittävät ja oikeat tiedot peruuttamisen oikeusvaikutuksista, esim. maassa oleskeluunsa. Koska turvapaikkahakemuksen peruuttaminen voi johtaa maahantulokiellon määräämiseen, on hakijalla oltava riittävä ymmärrys siitä, mitä vaikutuksia peruuttamisella voi olla hänen oikeusasemaansa.

Olisi myös syytä harkita menettelyä, jossa vapaaehtoisesti lähtömaahansa palaavan ei tarvitsisi peruuttaa turvapaikkahakemustaan, vaan hakemuksen todettaisiin ulkomaalaislain 95 c §:n mukaisesti raukeavan maasta poistumisen johdosta. Tämä vähentäisi merkittävästi viranomaisten työmäärää sellaisten hakijoiden osalta, jotka haluavat peruuttaa hakemuksensa lähtömaahan palaamisen vuoksi. Hakijat eivät myöskään joutuisi odottamaan turvapaikkahakemuksen raukeamista koskevan päätöksen tiedoksisaantia ja tämä toisi säästöjä, kun vastaanottokeskusvuorokausien määrä vähenisi.

Turvapaikanhakijat ovat haavoittuvassa asemassa usein luku-, kieli-, ja kirjoitus-taidottomuutensa, ihmiskauppauhriutumisensa tai vaikkapa traumatisoitumisensa vuoksi. Sen vuoksi on erityisen tärkeää huolehtia heidän oikeusturvansa toteutu-misesta tilanteessa, joka vaikuttaa voimakkaasti heidän koko tulevaisuuteensa ja vakavalla tavalla ja välittömästi myös heidän oikeusasemaansa Suomessa.

Epävarma tilanne, jossa peruuttamisilmoituksen on esimerkiksi kirjoittanut muu kuin hakija itse, ja jossa kielimuuri on saattanut vaikuttaa ilmoituksen sisältöön, aiheuttanee tarpeetonta työtä ja vaivaa viranomaisille, esimerkiksi kantelujen ja valitusten muodossa. Hakijat saattavat joutua myös peruuttamaan esimerkiksi erehdyksessä tai ymmärtämättömyydessä tehtyjä peruuttamisilmoituksia, mikä lisää asian selvittelyvaatimusta useiden toimijoiden taholta. Asianajajaliitto pitää asianmukaisena nykymenettelyä, jossa peruutuksen voi tehdä vain sille virkavastuulla toimivalle maahanmuuttoviranomaiselle, joka on voinut myös ottaa turvapaikkahakemuksen vastaan. Suomessa turvapaikkahakemusta ei voi jättää vastaanottokeskuksen henkilökunnalle, joten myöskään peruuttamisilmoitusta ei tule voida antaa vastaanottohenkilöstölle hakijaa sitovasti.

Nykyisellä hyvin toimivaksi havaitulla menettelyllä varmistutaan siitä, että turvapaikanhakija ymmärtää, mitä hakemuksen peruuttaminen käytännössä tarkoittaa ja mihin konkreettisiin toimiin esimerkiksi poliisi käännyttävänä viranomaisena peruutuksen jälkeen ryhtyy. Hakemuksen vastaanottanut poliisi tai maahanmuuttoviranomainen puolestaan voi ryhtyä asian vaatimiin toimiin ripeästi varman peruutustiedon kirjattuaan. Hakemuksen peruuttamisen vapaaehtoisuudesta on välttämätöntä aina varmistua ja se käy parhaiten nykyisessä menettelyssä.

Lakimuutosehdotus ei vaikuttaisi myöskään tältä osin turvapaikkahakemuksen kokonaiskäsittelyn kestoon käytännössä, eikä toisi muassaan myöskään kustannussäästöjä, vaan todennäköisesti vain epäselviä tilanteita, joten perustetta tälle muutokselle ei ole. Hakijan oikeusturvaa ehdotettu lainmuutos huonontaisi. Asianajajaliitto vastustaa muutosehdotusta tältä osin ja ehdottaa hakemuksen raukeamismenettelyä ensisijaiseksi menettelyksi tilanteissa, joissa hakija haluaa palata lähtömaahan.

Helsingissä 28. tammikuuta 2016

SUOMEN ASIANAJAJALIITTO

Risto Sipilä
Suomen Asianajajaliiton puheenjohtaja, asianajaja

LAATI
Asianajaja Kirsi Hytinantti, Asianajotoimisto Hytinantti Law Office Oy, Helsinki

Suomen Asianajajaliiton lausunnot valmistellaan oikeudellisissa asiantuntijaryhmissä, joiden toiminnassa on mukana noin 120 asianajajaa. Tämä lausunto on valmisteltu hallinto-oikeuden asiantuntijaryhmässä.