Lausunto HE-luonnoksesta laeiksi ulkomaalaislain muuttamisesta

Dnro 61/2015

Lausuntopyyntönne: OM 37/41/2015, 21.12.2015
LUONNOS HALLITUKSEN ESITYKSEKSI EDUSKUNNALLE LAEIKSI ULKOMAALAISLAIN JA ERÄIDEN MUIDEN LAKIEN MUUTTAMISESTA

Suomen Asianajajaliitto (jäljempänä ”Asianajajaliitto”) on saanut oikeusministeriöltä 21.12.2015 päivätyn lausuntopyynnön koskien luonnosta hallituksen esitykseksi laeiksi ulkomaalaislain ja eräiden muiden lakien muuttamisesta. Asianajajaliitto lausuu luonnoksen johdosta seuraavaa:

1. Yleistä

Hallituksen esitysluonnoksessa kiinnittävät erityisesti huomiota viisi erilaista ehdotusta, jotka toteutettuina eivät tule johtamaan toivottuun tarkoitukseen ja heikentävät turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa. Näitä ovat valitusajan lyhentäminen, oikeusavun rajoittaminen, hallinto-oikeudelle esitettävän lisäselvityksen rajoittaminen sekä valituslupaperusteisiin ja käännyttämisen täytäntöönpanoon liittyvien muutosten yhteisvaikutus. Tämän vuoksi lausunnossa keskitytään näihin tekijöihin.

2. Valitusajan lyhentäminen

Turvapaikka-asian voimassa oleva valitusjärjestelmä toimii käytännössä seuraavin tavoin. Turvapaikanhakija saa päätöksen tiedoksi, josta lähtee kulumaan 30 päivän valitusaika. Hän varaa ajan avustajalleen asiasta neuvottelemista varten. Mikäli avustaja on uusi eikä ole aikaisemmin perehtynyt asiaan, hän tilaa Maahanmuuttovirastolta jäljennökset hakijan turvapaikka-asian asiakirjoista. Näihin asiakirjoihin kuuluvat myös muut selvitykset kuin turvapaikkatutkinnassa laaditut poliisin kuulustelu ja turvapaikkapuhuttelun pöytäkirja. Avustajan tulee saada asiakirjat käyttöönsä ennen neuvottelua, jotta valitus voidaan laatia ottaen huomioon kaikki asiaan vaikuttavat seikat. Useissa tapauksissa asiakirjoja ei saada Maahanmuuttovirastosta lähetettyä sellaisella aikataululla, että ne olisivat avustajan käytettävissä edes 14 vuorokaudessa päätöksen tiedoksi antamisesta. Hakijamäärän lisäys pidentää viivettä asiakirjojen lähettämiselle, koska Maahanmuuttoviraston hallinnollisella henkilöstöllä on myös muita tehtäviä. Tälläkin hetkellä turvapaikka-asiakirjoja koskevien tilausten käsittely Maahanmuuttovirastossa kestää useita viikkoja, jopa yli kuukauden, ääritapauksessa kuukausia.

Kun avustaja on neuvotellut hakijan kanssa päätöksen perusteluista ja asiassa käytetystä selvityksestä, avustaja laatii valituksen ja toimittaa sen määräajassa Maahanmuuttovirastoon. Valitus on laitettu vireille määräajassa, kun se on toimitettu Maahanmuuttovirastoon. Maahanmuuttovirasto laatii valituksesta lausunnon ja lähettää hakijan turvapaikkakansion hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeus lähettää Maahanmuuttoviraston lausunnon tiedoksi avustajalle ja varaa hakijalle näin mahdollisuuden esittää vastaselityksensä Maahanmuuttoviraston lausunnossaan esittämistä näkökohdista. Kun vastaselitys on annettu, asiakirjat käytännössä odottavat hallinto-oikeudessa pitkään, kunnes asialle on määrätty esittelijä, joka perehtyy asiaan ja ryhtyy laatimaan päätösesitystä. Tässä kokonaisuudessa valitusajan lyhentäminen 14 päivään ei nopeuta asian kokonaiskäsittelyaikaa millään tavoin. Valitusta ei oteta eikä voidakaan ottaa hallinto-oikeudessa ratkaistavaksi heti, kun valitus tulee vireille. Turvapaikka-asioiden käsittelyä hallinto-oikeudessa voidaan nopeuttaa vain lyhentämällä aikaa, joka kuluu valituksen vireille tulosta hallinto-oikeuden aktiivisiin toimenpiteisiin asian ratkaisemiseksi.

Erityisesti tapauksissa, joissa hakija ei ole oikeutettu avustajaan asian Maahanmuuttovirastovaiheessa, 14 päivän valitusaika on aivan liian lyhyt asiaan perehtymiseen ja kaikkien asiassa olennaisten asiakirjojen hankkimiseen. Käytännössä tämä johtaa kiireellä valituksen määräajan katkaisemiseksi laadittuihin valituksiin, joita täydennetään myöhemmin (ns. ”blancovalitukset”). Tällaisen uuden käytännön luominen turvapaikka-asioihin valitusaikaa lyhentämällä ei nopeuta turvapaikka-asioiden käsittelyä, vaan on omiaan pitkittämään ja monimutkaistamaan valitusprosessia.

On huomattava, että asiantuntevan avustajan puute ennen valitusajan alkamista on omiaan aiheuttamaan sen, että valittajat kirjoittavat jatkossa valituksiaan itse tai esimerkiksi tukihenkilöidensä avulla kiiretilanteissa. Tämä vaikeuttaa ja pitkittää lähes aina varmuudella asian käsittelyä tuomioistuimessa, sillä esimerkiksi huonolla englannin kielellä kirjoitettu valituskirjelmä vaatii hallinto-oikeuden omaa selvittelyä, käännöksiä ja lausuntopyyntöjen laatimistyötä verrattomasti enemmän kuin silloin, kun valituksen on kirjoittanut asiantunteva juristi suomen kielellä.

Turvapaikka-asiat vaikuttavat julkisen keskustelun valossa olevan ainoa lakiin perustuvaa oikeudellista harkintaa edellyttävä asiaryhmä, jossa kielteisen päätöksen jo sellaisenaan katsotaan ilmentävän hakemuksen perusteettomuutta. Näin ei tosiasiassa ole, vaan suuri osa hylätyistä kansainvälistä suojelua koskevista hakemuksista perustuu joko näyttökysymyksiin tai hakijan tilanteen oikeudelliseen arviointiin. Hakija ei voi turvapaikkaa hakiessaan tietää, onko hänen tilanteensa lähtömaassa sellainen, että se oikeuttaa kansainväliseen suojeluun. Esimerkiksi käytännössä useiden irakilaisten hakijoiden (vuonna 2015 noin 20 000 hakijaa) osalta harkinta kohdistuu usein siihen, onko hakija riittävällä tavalla pyrkinyt hakemaan suojelua Irakin viranomaisilta terroristijärjestöjen aiheuttamaa vainoa tai vakavaa haittaa vastaan, taikka kykenevätkö ja haluavatko kansalliset viranomaiset tarjota tällaista suojelua.

Irakilaisten hakijoiden turvapaikkahakemuksia ei ilmeisesti tultaisi kuin poikkeuksellisesti arvioimaan ilmeisen perusteettomiksi, koska vuonna 2015 marraskuun loppuun mennessä irakilaisten ratkaistuista hakemuksista vain 18 katsottiin ilmeisen perusteettomiksi ja vuonna 2014 tällaisia oli 22. Muissakin vuonna 2015 hakijamäärää lisänneissä kansallisuuksissa (Afganistan ja Somalia) ilmeisen perusteettomana hylättyjen hakemusten määrä on hyvin vähäinen. Ilmeisen perusteettomana hylättyjen hakemusten määräaika on jo nykyään 7 päivää, koska sen jälkeen käännyttäminen voidaan panna täytäntöön, ellei hallinto-oikeus toisin määrää. Näiden valitusten käsittelyajat myös lopulliseen päätökseen ovat normaalimenettelyä lyhyempiä. Ulkomaalaisasioiden keskimääräinen käsittelyaika Helsingin hallinto-oikeudessa oli vuonna 2014 vain 9 kuukautta ja se oli lyhentynyt vuodesta 2013. Turvapaikka-asioiden käsittelyaika oli hieman tätä lyhyempi 7,5 kk. Ilmeisen perusteettomiksi katsotuissa turvapaikkahakemuksissa käsittelyaika oli hieman alle 5 kuukautta. Näin ollen valitusajan lyhentäminen ei lyhentäisi valitusaikoja niin, että ilmeisen perusteettomat turvapaikkahakemukset voitaisiin käytännössä käsitellä yhtään nykyistä nopeammin. Hallituksen esitysluonnoksessa viitattu Unionin tuomioistuimen ratkaisu Samba Diouf C-69/10, jossa yleistä 15 päivän valitusaikaa ei pidetty valittajan kannalta kohtuuttomana, koski turvapaikkahakemuksen ratkaisemista nopeutetussa menettelyssä sillä perustella, että hakemusta pidettiin ilmeisen perusteettomana. Tämän vuoksi ehdotettua 14 päivän yleistä valitusaikaa kaikkiin kansainvälistä suojelua koskeviin asioihin ei voida pitää kohtuullisena aikana Suomen kansainvälisten velvoitteiden kannalta.

Valitusajan lyhentäminen ei nopeuta turvapaikka-asioiden käsittelyä. Valitusajan lyhentäminen voi ehdotetussa järjestelmässä tarkoittaa vain päätöksen lainvoimaisuuden odotusajan lyhentämistä niin, että päätös tulee lainvoimaiseksi, koska hakijat eivät saa valitusta ajoissa vireille. Mikäli turvapaikka-asioita hoitavien avustajien määrä samanaikaisesti vähenee, mitä esityksen muut osat ovat omiaan edesauttamaan, hakija ei kykene saamaan itselleen avustajaa valitusprosessiin. Turvapaikanhakijoille ei ole tärkeää saada pian lainvoimaista päätöstä ilman mahdollisuutta valituksen vireille saamiseen.

Asianajajaliitto ei voi kannattaa esitystä valitusajan lyhentämisestä.

3. Oikeusavun rajoittaminen

Ehdotuksen mukaan oikeusapua myönnettäisiin turvapaikanhakijalle turvapaikkatutkintaan vain erityisen painavista syistä ja oikeusapua turvapaikkatutkinnassa antaisivat oikeusapulain 8 §:n perusteella vain julkiset oikeusavustajat, mutta tuomioistuinvaiheessa avustajana voisi toimia myös yksityinen avustaja. Ehdotuksessa myös todetaan aivan oikein, että tällä hetkellä oikeusapua turvapaikkatutkinnassa antavat pääasiassa yksityiset avustajat.

Oikeusavun rajoittaminen erityisen painaviin syihin tekisi oikeusavusta turvapaikkatutkinnassa poikkeuksellista ja siirtäisi tällöinkin oikeusavun antamisen kokeneilta yksityisiltä avustajilta julkisille oikeusavustajille. Ehdotuksessa mainitaan erityisen painavina syinä hakijan erityisen haavoittuva asema, traumatisoituminen, kidutuskokemukset, luku- ja kirjoitustaidottomuus ja alaikäisyys.

Ongelmalliseksi ehdotuksen tekee se, että hakijaan liittyvät ehdotuksessa mainitut erityiset syyt tulevat esiin vasta turvapaikkatutkinnan aikana, viime kädessä vasta Maahanmuuttoviraston turvapaikkapuhuttelussa. Ehdotuksen perusteella jää lisäksi epäselväksi, kuka ja millaisessa menettelyssä arvioi, liittyykö hakijan tilanteeseen oikeusapuun oikeuttavia perusteita. Mikäli turvapaikkatutkinnan oikeusapu siirretään julkisten oikeusavustajien hoidettavaksi, tulee oikeusaputoimistojen varautua asiakasmäärien ja kustannusten merkittävään kasvuun, kun tulkkausta tarvitsevat turvapaikanhakijat asioivat oikeusaputoimistoissa selvittääkseen oikeutensa saada oikeusapua. Ratkaisupyynnöt ja valitukset hylätyistä oikeusapuhakemuksista tulevat myös lisääntymään merkittävästi ja lisäävät oikeusaputoimistojen ja hallinto-oikeuksien työmäärää.

Oikeusavun edellytysten selvittämiseen liittyvät ongelmat eivät tulisi ratkaistuiksi, vaikka luovuttaisiin ehdotuksesta, joka siirtää turvapaikkatutkinnassa avustamisen julkisille oikeusavustajille. Mikäli yksityisen avustajan tulisi selvittää erityisen painavien syiden olemassaolo, edellyttää tämä tapaamista hakijan kanssa, jotta voidaan selvittää, liittyykö hänen olosuhteisiinsa erityisiä syitä. Yksityinen avustaja joutuisi kustantamaan tulkin tällaiseen tapaamiseen. Vaikka asianajaja olisi valmis selvittämään erityisen syyn ilman korvausta, hyvä asianajajatapa estää asianajajan omien varojen käytön sen selvittämiseen, voiko hän vastaanottaa oikeusavusta kustannettavan toimeksiannon hakijalta. Mikäli oikeusapua ei myönnettäisi, avustaja joutuisi ajanhukan lisäksi myös maksamaan oikeusavun edellytysten selvittämisestä aiheutuneet kustannukset eli tulkin palkkion. Tätä ei voida pitää kohtuullisena ja toivottavana menettelytapana.

Kun ehdotuksen tavoitteena on rajoittaa turvapaikkatutkinnassa avustaminen vain julkisiin oikeusavustajiin ja yksityiset avustajat toimisivat avustajina vain valitusprosessissa, valitusajan lyhentämisen seurauksena yksityiset avustajat vaihtuisivat vain harvoin avustajiksi tuomioistuinvaiheeseen, koska hakijan olisi esitetyssä 14 päivän valitusajassa käytännössä mahdotonta löytää uudeksi avustajaksi yksityinen avustaja julkisen oikeusavustajan sijaan. Tämä on omiaan vähentämään yksityisten avustajien käyttöä myös tuomioistuinvaiheessa. Koska tähän asti oikeusapua ovat lähes aina antaneet yksityiset avustajat, tulisi muutos heikentämään oikeusapua ulkomaalaisasioissa antavien ulkomaalaisasioiden tuntemusta myös tuomioistuinvaiheessa ja siten heikentämään hakijoiden oikeusturvaa.

Kuten ehdotuksessakin todetaan, turvapaikkatutkinnassa oikeusapua ovat antaneet lähes aina yksityiset avustajat. Mikäli turvapaikkatutkinnan oikeusapu siirretään yksityisiltä avustajilta julkisten oikeusavustajien vastuulle, turvapaikanhakijoiden avustajakunta korvataan kokonaan uudella avustajakunnalla. On vaikea nähdä, että uudistuksella varmistettaisiin esityksessä viitatun valtioneuvoston oikeuskanslerin kannanoton edellyttämällä tavalla, että yleistä oikeusapua ulkomaalaisasioissa antavilla olisi riittävä ulkomaalaisasioiden tuntemus. Muutos myös vähentäisi turvapaikanhakijoille oikeusapua antavien avustajien määrää, ellei oikeusaputoimistojen henkilömäärää lisättäisi järjestelmästä poistuvia yksityisiä avustajia vastaavalla tai jopa suuremmalla määrällä julkisia oikeusavustajia. Samalla syntyisi painetta lisätä oikeusaputoimistojen konttorihenkilöstön määrää. Tätä painetta tosin tulisi aiheuttamaan myös edellä kuvattu oikeusavun edellytyksenä olevien erityisten syiden selvittämistarpeen lisäys. Yleisesti ottaen voidaan todeta, että ehdotuksen vaikutuksena olisi, että turvapaikka-asioissa avustaminen siirtyisi yhdeltä avustajakunnalta toiselle.

Loppuvuonna 2015 Suomeen tulleista turvapaikanhakijoista suurin osa on jo hakenut oikeusapua ja heille on määrätty yksityinen avustaja. Tähän nähden uudistus ei tulisi aiheuttamaan merkittäviä säästöjä ainakaan lähitulevaisuudessa, ellei näitä oikeusapupäätöksiä kumota lainmuutoksen yhteydessä ja lailla olisi taannehtiva vaikutus. Tehtyjen oikeusapupäätösten kumoaminen taannehtivasti lakia muuttamalla taas olisi jo sellaisenaan ongelmallista. Käytännön ongelmia taannehtivuus aiheuttaisi sen vuoksi, että jo oikeusapua saaville hakijoille tulisi ilmoittaa oikeusavun päättymisestä heidän ymmärtämällään kielellä. Kokonaan oman ongelmansa muodostaisi muutoksenhaun järjestäminen tilanteessa, jossa jo annetut päätökset kumottaisiin. Tämä olisi myös ratkaisupyyntöjen seurauksena omiaan lisäämään oikeusaputoimistojen, ja ratkaisupyynnön tullessa hylätyksi, myös hallinto-oikeuksien työmäärää.

Esityksessä viitataan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32/EU kansainvälisen suojelun myöntämistä ja poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä (menettelydirektiivi) 19 ja 20 artikloihin. Esityksen mukaan oikeusavun rajoittaminen turvapaikkatutkinnassa vain erityisiin syihin vaatisi, että menettelydirektiivin edellyttämästä hakijan henkilökohtaisen tilanteen huomioivasta menettelyjä koskevasta neuvonnasta tulee huolehtia jatkossa muulla tavoin kuin oikeusapujärjestelmän kautta. Esitykseen ei kuitenkaan sisälly minkäänlaista ehdotusta siitä, millä tavoin direktiivin edellyttämä neuvonta tultaisiin muutoksen jälkeen järjestämään.

Avustaja on usein ainoa henkilö, joka pakolaisoikeudellisen erityistuntemuksensa perusteella kykenee jo alkuvaiheessa selvittämään hakijan omaa lisäselvitystarvetta ja näin vaikuttamaan hakijan laissa määritellyn oman selvitysoikeuden toteutumiseen jo ennen ratkaisun tekoa Maahanmuuttovirastossa. Maahanmuuttovirasto kääntyy tälläkin hetkellä suomenkielisen lisäselvityspyynnön tehdäkseen vain hakijan avustajan puoleen, sillä salassa pidettävää täydennyspyyntöä ei voida toimittaa muulle kuin hakijalle tai hänen valtuuttamalleen. Lisäselvityspyyntöä ei näin ollen voi lähettää vastaanottokeskukselle eikä hakijalla edes ole mahdollisuutta itse vastata täydennyspyyntöön suomen kielellä, jota täydennyksen antaminen edellyttää. Tähän nähden oikeusavun rajoittaminen vain erityisiin perusteisiin heikentäisi hakijan oikeusturvaa, koska asioiden selvittäminen turvapaikkatutkinnassa ei olisi avustajan puutteen vuoksi mahdollista ja edellyttäisi ainakin Maahanmuuttovirastolta uudenlaista menettelytapaa hakijan kuulemisen järjestämiseksi silloin, kun asiassa on hankittu lisäselvitystä viran puolesta. Käytännössä tämä edellyttäisi jatkoturvapaikkapuhuttelun järjestämistä ja hakijan kuulemista suullisesti.

Maahanmuuttoviraston suljettua kesällä 2015 viimeisenkin henkilökohtaisen asiakaspalvelupisteensä, käsillä on nyt myös tilanne, jossa avustaja on ainoa henkilö, joka voi käytännössä ottaa yhteyttä Maahanmuuttovirastoon ja saada hakijan asiassa tietoa esimerkiksi asian käsittelyvaiheesta. Hakijalla ei siis ole mahdollisuutta saada Maahanmuuttovirastosta lisätietoja omassa asiassaan kysymällä henkilökohtaisesti eikä myöskään oikeutta saada tietoa soittamalla, joten turvapaikanhakijan ainoa keino toimittaa lisäselvitystä tai saada käsittelyaika-arvioita on kääntyä avustajan puoleen. Myös Maahanmuuttovirasto ohjaa hakijan toimittamaan lisäselvitykset ja tekemään yhteydenotot aina avustajan kautta. Mikäli avustaja määrätään vain poikkeuksellisesti, on lisäselvitysten laatiminen ja hakijoiden tiedonsaanti järjestettävä muulla tavoin.

Oikeusapuun tehtävistä muutoksista kannatettavina voidaan pitää kelpoisuusehtojen muuttamista siten, että kaikki avustajat tulevat valvonnan piiriin. Muilta osin Asianajajaliitto ei voi kannattaa oikeusapuun ehdotettuja muutoksia.

4. Hallinto-oikeudelle esitettävän lisäselvityksen rajoittaminen

Ehdotuksen lähtökohtana on, että lisäselvityksen toimittaminen hallinto-oikeudelle siinä vaiheessa, kun päätösehdotus on laadittu tai asia on istunnossa käsitelty, hidastaa tuomioistuimen ratkaisun saamista asiassa ja lykkää päätöksen antamista. Turvapaikka-asioissa ei käytännössä juuri milloinkaan esiinny tilanteita, joissa lisäselvitystä esitetään vasta siinä vaiheessa, kun päätösehdotus on laadittu tai asia on istunnossa ratkaistu. Aika päätösehdotuksen laatimisesta tai asian istunnossa ratkaisemisesta päätöksen antamiseen on usein käytännössä enimmillään joitakin kuukausia, joten on myös erittäin harvinaista, että asiaan vaikuttavaa lisäselvitystä annettaisiin vasta tässä vaiheessa.

Kuvattuja tilanteita on aikaisemmin saattanut käytännössä syntyä vain, jos hakijalle on valitusprosessin aikana muodostunut Suomen kansalaisen kanssa solmitun avioliiton johdosta muu peruste oleskeluluvan saamiseen. Tällöin hallinto-oikeus on kumonnut hakijan käännyttämisen, jotta hakijan perhe-elämän suojaan liittyvä oikeusturva on olosuhdemuutoksen vuoksi saatu ratkaistua erikseen. Muilla oleskelulupaperusteilla, kuten työsuhde tai elinkeinotoiminta, ei tällaista vaikutusta ole ollut. Korkeimman hallinto-oikeuden päätösten KHO 2014:23 ja 2014:24 jälkeen avioituminenkin on edellyttänyt erillisen oleskelulupahakemuksen vireille laittamista, mikäli oleskeluluvan perusteeseen on haluttu vedota. Linjausten jälkeen avioliittoa koskevan lisäselvityksen esittäminen hallinto-oikeudelle ei ole pitkittänyt ratkaisun antamista, vaan ainoastaan johtanut käännyttämisen kumoamiseen, vaikka valitus olisi muilta osin hylätty. Valitusten käsittelyn pitkittymisen estäminen ei siis edellytä määräajan asettamista lisäselvityksen esittämiselle.

Sellaisen määräajan asettaminen, jonka jälkeen esitettyä lisäselvitystä ei enää otettaisi huomioon, sopii erittäin huonosti kansainvälistä suojelua koskeviin asioihin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan antaman suojan sekä perustuslain 9 §:n 4 momentin ja ulkomaalaislain 147 §:n palautuskiellon ehdottomuuden vuoksi. Ratkaisuun vaikuttavan lisäselvityksen esittäminen vasta hallinto-oikeudelle saattaisi tulla kyseeseen esimerkiksi, jos hakija esittää lääketieteellistä näyttöä kidutuksen uhriksi joutumisestaan, harjoittaa Suomessa lähtömaataan kohtaan julkista poliittista oppositiotoimintaa taikka kääntyy toiseen uskontoon ja lähtömaassa uskonnon vaihtamiseen suhtaudutaan tavalla, joka saattaa hänet kääntymisen seurauksena vainon tai vakavan haitan vaaraan (ns. sur place -pakolaisasema). Ulkomaalaislain 88 b §:n mukainen lähdön jälkeinen kansainvälisen suojelun tarve voi tulla kyseeseen myös muunlaisissa tilanteissa. Mikäli tällainen tilanne sattuisi tulemaan esiin vasta hallinto-oikeuden asettaman määräajan jälkeen, selvitys olisi palautuskiellon ehdottomuuden johdosta otettava kuitenkin huomioon asetetun määräajan ylittämisestä huolimatta. Viime kädessä tällaisen selvityksen huomioimatta jättämistä tultaisiin arvioimaan ylikansallisissa valitusmenettelyissä, kuten Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa. Toivottavana kehityksenä ei voida pitää sitä, että kansallisia oikeussuojakeinoja heikennetään niin pitkälle, että ylikansallisten valitusmenettelyiden käyttö lisääntyy.

Asianajajaliitto ei voi kannattaa muutosta, jolla otettaisiin käyttöön ehdotettu määräaika hallinto-oikeudelle esitettävästä lisäselvityksestä.

5. Valituslupaperusteiden rajoittaminen ja käännyttämisen täytäntöönpanon muutokset

Ehdotukseen sisältyvällä valituslupaperusteiden rajoittamisella ei yksin olisi erityisen suurta merkitystä turvapaikanhakijoiden oikeusturvalle. Käytännössä korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan niin halutessaan eikä valitusluvan myöntämistä tai myöntämättä jättämistä perustella erikseen. Valitusluvan hylkääminen tai myöntäminen on jätetty käytännössä vain maininnan varaan. Kuitenkin yhdessä ehdotuksen muiden osien kanssa perusteiden rajoittaminen heikentää merkittävästi turvapaikanhakijan oikeusturvaa. Nämä ehdotuksen muut osat ovat edellä erikseen käsitellyt lisäselvityksen rajoittaminen hallinto-oikeudessa sekä käännyttämispäätöksen täytäntöönpanoon liittyvät ehdotukset.

Esityksessä kuvataan käännyttämispäätöksen täytäntöönpanoa kuvaavassa osioissa (s. 7) tilanne, jonka toteutuminen on teoreettinen, eikä anna turvapaikanhakijalle merkittävää keinoa käytännössä pitkittää maassa oleskeluaan keinotekoisesti. Esityksen mukaan käännyttämisen täytäntöönpanoa olisi mahdollisuus pitkittää peruuttamalla hallinto-oikeudessa vireillä oleva valitus ja tekemällä uusi turvapaikkahakemus (uusintahakemus). Esityksen mukaan maassa oleskelua pitkittäisi tällöin mahdollisuus hakea uusintahakemuksen hylkäävään päätökseen sisältyvään käännyttämispäätökseen täytäntöönpanon kieltoa hallinto-oikeudessa, koska aikaisempaan kielteiseen päätökseen sisältynyttä ja valituksen peruuttamisen johdosta lainvoimaiseksi tullutta käännyttämispäätöstä ei panna täytäntöön.

Uusintahakemukseksi todettuun turvapaikkapäätökseen sisältyy aina välittömästi täytäntöön pantavissa oleva käännyttämispäätös. Hallinto-oikeus kieltää käännyttämispäätöksen täytäntöönpanon vain harvoin, käytännössä tapauksissa, joissa hallinto-oikeus katsoo, että hakemuksen perusteeksi on esitetty asianmukaisia uusia perusteita ja Maahanmuuttoviraston arvio uusintahakemuksesta voidaan perustellusti kyseenalaistaa. Tämän johdosta uusintahakemuksella ei voi pitkittää maassa oleskelua perusteettomasti. Jos hakemuksen perusteeksi on esitetty sellaisia seikkoja, joita hallinto-oikeus pitää asianmukaisina, ei maassa oleskelua voida pitää perusteettomana. Maassa oleskelu ei siis voisi pitkittyä hakijan toimenpitein, vaan ainoastaan hallinto-oikeuden määräämän täytäntöönpanonkiellon johdosta. Rationaalisesti toimiva hakija ei peruuta aikaisempaa valitustaan tehdäkseen uusintahakemuksen, koska uusintahakemus voidaan ulkomaalaislain 103 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan jättää kokonaan tutkimatta. Tällöin hakijan perusteita ei arvioitaisi millään tavoin, kun taas valituksen yhteydessä perusteet tutkittaisiin. Ei voida olettaa, että hakija näissä oloissa peruuttaisi valituksensa vain saadakseen vireille aina lopputulokseltaan kielteisen uusintahakemuksen. Ehdotuksessa ilmaistu ongelma on teoreettinen eikä pitkitä hakijan perusteetonta maassa oleskelua.

Yhdessä valituslupaperusteiden rajoittamisen kanssa ehdotus täytäntöönpanosta sisältää seuraavanlaisen ongelman. Mikäli hakijalle syntyy valituksen vireillä ollessa uusia perusteita kansainväliselle suojelulle, mutta hallinto-oikeudelle esitettävän lisäselvityksen määräaika on kulunut umpeen, hakija voi esittää nämä uudet perusteet korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Tällöin valitusluvan myöntäminen voisi tulla kyseeseen nimenomaan muun painavan syyn perusteella eli siksi, että hakijan turvapaikka-asia on uusien perusteiden johdosta tullut uuteen tilaan. Mikäli tämä mahdollisuus poistetaan, hakijan ainoana mahdollisuutena saada uudet perusteet tutkittavaksi on uusintahakemuksen tekeminen. Mikäli kuitenkin aikaisempi käännyttämispäätös voidaan tällöin laittaa täytäntöön, hakijalle ei jää minkäänlaista oikeussuojakeinoa uusien perusteittensa tutkimiseksi.

Ehdotus sisältää lisäksi ongelman, joka lisää maasta poistamista koskevien säännösten tulkinnanvaraisuutta. Mikäli hallinto-oikeus kieltää uusintahakemukseen sisältyvän käännyttämispäätöksen täytäntöönpanon, mutta aikaisempi käännyttämispäätös voitaisiin ulkomaalaislain mukaan tästä huolimatta laittaa täytäntöön, jää epäselväksi, miten asiassa on meneteltävä. Täytäntöönpanosta vastaava viranomainen joutuu ratkaisemaan, estääkö määrätty täytäntöönpanonkielto aikaisemman käännyttämispäätöksen täytäntöönpanon. Ulkomaalaislakiin ei ole tarvetta sisällyttää tällaista vaikeaselkoisuutta ja tulkinnanvaraisuutta niinkin merkittävässä asiassa kuin kansainvälistä suojelua hakeneen maasta poistaminen, jossa on aina otettava huomioon perustuslain ja ulkomaalaislain ehdottomat palautuskiellot.
Asianajajaliitto ei voi kannattaa ehdotettuja muutoksia.

6. Lopuksi

Turvapaikkahakemusten käsittelyn nopeuttaminen ja oikeusavun tehostaminen ovat tavoitteina kannatettavia. Nyt annettu ehdotus kuitenkin sisältää useita muutoksia, jotka ovat monella tavalla ongelmallisia ja heikentävät hakijoiden oikeusturvaa. Erityisesti oikeusapuun ehdotettu muutos muuttaisi turvapaikanhakijoiden oikeusapujärjestelmän rakenteita niin olennaisesti, että sen vaikutukset tulisi arvioida perinpohjaisesti. Ehdotetussa muodossa esitys aiheuttaisi enemmän ongelmia kuin toisi ratkaisuja turvapaikanhakijoiden määrän lisäyksen aiheuttamiin muutostarpeisiin.

Turvapaikanhakijoiden oikeusturvan heikentyminen ei tulisi vähentämään vastaanottokeskuspäivien lukumäärää eikä vähentämään oikeusapukulujen määrää. Ehdotus on omiaan lisäämään tuomioistuinlaitoksen kokonaiskuormitusta ja sen kautta käsittelyajat pitkittyisivät. Tämä lisää vastaanottokeskuspäivien lukumäärää ja välttämättömän oikeusavun tarvetta viimeistään valitusvaiheessa.

Helsingissä tammikuun 20. päivänä 2016

SUOMEN ASIANAJAJALIITTO

Risto Sipilä
Suomen Asianajajaliiton puheenjohtaja, asianajaja

LAATIJAT
Asianajaja Ville Punto, Asianajotoimisto Punto, Helsinki
Asianajaja Kirsi Hytinantti, Asianajotoimisto Hytinantti Law Office Oy, Helsinki
Asianajaja Antti Riihelä, Asianajotoimisto Antti Riihelä Oy, Helsinki

Suomen Asianajajaliiton lausunnot valmistellaan oikeudellisissa asiantuntijaryhmissä, joiden toiminnassa on mukana noin 120 asianajajaa. Tämä lausunto on valmisteltu hallinto-oikeuden ja rikosoikeuden asiantuntijaryhmissä.