Perustuslakiblogi: Anu Mutanen: ”Suomi on täysivaltainen tasavalta… Suomi on Euroopan unionin jäsen” – Suvereenisuussääntelyn ja -tulkinnan muutos EU-jäsenyyden aikana

Suomi juhli 20-vuotista jäsenyyttään Euroopan unionissa (EU) 1.1.2015. EU-jäsenyyden aikana suomalainen valtiosääntöoikeus on kokenut merkittäviä muutoksia, joita voidaan luonnehtia valtiosääntömme eurooppalaistumiseksi ja kansainvälistymiseksi

Tämä muutos on vaikuttanut olennaisesti valtion täysivaltaisuutta
koskeviin perustuslain säännöksiin: Perustuslakimme ensimmäinen pykälä
sisällyttää nykyään suomalaisen valtiojärjestyksen perusratkaisuihin
samaan aikaan sekä valtion täysivaltaisuuden että EU-jäsenyyden. Miten
tähän on tultu?

Tilanne hallitusmuodon aikakaudella

Suomella oli aiemmin yksi suvereenisuutta eniten painottavista
EU-maiden perustuslaeista. Sääntelyn ja kansainvälisten velvoitteiden
perustuslainmukaisuuden tulkinnan yksinomaisena keskipisteenä oli
pitkään Suomen Hallitusmuodon
(HM, 94/1919) 1.1 §, jonka mukaan ”Suomi on täysivaltainen tasavalta”.
Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössä tämän
suvereenisuussäännöksen ohelle nostettiin aika ajoin HM 2.1 §, jonka
mukaan ”[v]altiovalta Suomessa kuuluu kansalle, jota edustaa
valtiopäiville kokoontunut eduskunta.” Tämän
kansansuvereenisuussäännöksen merkitys jäi kuitenkin epäselväksi.
Suvereenisuussäännöksen tulkinta oli hyvin jäykkää ja formalistista:
Erityisesti kaikki julkisen vallan käyttöä koskevat kansainväliset
velvoitteet katsottiin HM 1.1 §:n vastaisiksi, ja niiden
voimaansaattaminen vaati kahden kolmasosan määräenemmistöllä hyväksytyn
poikkeuslain säätämistä eduskunnassa eli niin sanotun supistetun
perustuslainsäätämisjärjestyksen käyttämistä valtiopäiväjärjestyksen (7/1928) 69.1 §:n mukaisesti.

EU-jäsenyyttä varten hallitusmuotoon ja valtiopäiväjärjestykseen
tehtiin vain pieniä muutoksia, jotka koskivat ennen kaikkea
toimivallanjakoa EU-asioita koskevassa kansallisessa päätöksenteossa.
Tätä sääntelyä voidaan luonnehtia minimalistiseksi: Perustuslaeissa ei
ollut esimerkiksi unionijäsenyyden suoraan ilmaisevaa säännöstä, niin
sanottua EU-klausuulia. Hallitusmuodossa EU-kysymykset keskittyivät
ennen kaikkea 33 a §:ään, jonka mukaisesti EU-asioiden kansallinen
valmistelu kuului valtioneuvostolle. Valtiopäiväjärjestyksessä
EU-asioita koski 4 a luku, jossa tuli esille muun muassa suuren
valiokunnan rooli niin sanottuna EU-valiokuntana. Perustuslakien
EU-minimalismi johtui pääasiassa EU-kansanäänestyksessä todetusta kansan
kahtiajaosta jäsenyyskysymyksessä ja eräistä muista
poliittisluonteisista seikoista. Oikeudellisesti keskeinen syy oli se,
että jäsenyys legitimoitiin poikkeuslailla (1540/1994), jonka pääasiallisena sisältönä oli vain todeta, että liittymissopimuksen
(SopS 103/1994) ja EU:n perussopimusten ”määräykset ovat, mikäli ne
kuuluvat lainsäädännön alaan, voimassa niin kuin siitä on sovittu” (1
§).

EU-jäsenyyden aikaan saama valtiosääntöoikeudellinen muutos näkyi
Suomessa säännöstasoa enemmän HM 1.1 §:n tulkinnan joustavoitumisena.
Liittymissopimuksen arvioinnissa hallituksen ja perustuslakivaliokunnan (HE 135/1994 vp ja PeVL 14/1994 vp)
esille nostamat EU-jäsenyyden ongelmakohdat vastasivat muissa
jäsenmaissa niiden liittymisen yhteydessä esitettyjä valtiosääntöisiä
arvioita; Kansallisen lainsäädäntövallan rajoitukset, EU:n ja aiemmin
Euroopan yhteisön (EY) tuomioistuimen toimivalta ja EU/EY-oikeuden
etusijaperiaate ovat olleet yleisiä huolenaiheita jäsenvaltioissa koko
integraatiokehityksen ajan. Hallitusmuodon suvereenisuusklausuulin
merkitys alkoi joustavoitua Suomen liittymissopimuksen
valtiosääntöisessä arvioinnissa siten, että suvereenisuuden käyttöön ja
kansainvälisen yhteistyön myönteisiin näkökohtiin liittyvä argumentointi
nousi merkittävään asemaan. Tällainen argumentointityyli vakiintui
osaksi suomalaista suvereenisuusarviointia EU-velvoitteiden
hyväksymisessä ja voimaansaattamisessa. Tämä tulkintalinja näkyi
esimerkiksi siinä, että Amsterdamin sopimuksen
(SopS 55/1999) vuonna 1999 mukanaan tuomien EU:n
päätöksentekomenettelyn muutosten ei katsottu vaikuttavan unionin ja
jäsenvaltioiden väliseen toimivallanjakoon (HE 245/1997 vp ja PeVL 10/1998 vp).
Useissa Suomea vanhemmissa EU-valtioissa unionijäsenyyden vuoksi
lisääntyvän vaikutusvallan ja suvereenisuuden yhteisen käytön ajatuksia
korostettiin vuonna 1993 voimaan tulleeseen Maastrichtin sopimukseen
(OJ C 191, 29.07.1992, p. 1) saakka. EY:n muuttua EU:ksi erityisesti
Saksan perustuslakituomioistuin on tuonut esille toimivallansiirron
rajoja ja sen integraatiokriittisillä havainnoilla on ollut vaikutusta
myös muissa jäsenvaltioissa.

Suomen perustuslain tuoma kansainvälisyysperiaate

Suomessa suvereenisuutta koskeva tulkintakäytännön muutos kirjattiin 1.3.2000 voimaan tulleeseen Suomen perustuslakiin
(PeL, 731/1999). Säädösvalmistelussa oli esillä useita eri
vaihtoehtoja, muun muassa toimivallansiirtosäännöksen ja EU-klausuulin
sisällyttäminen uuteen perustuslakiin. Lopullisessa tekstissä
EU-jäsenyyssäännös ja toimivallansiirtosäännös kuitenkin ikään kuin
hajautettiin perustuslain useisiin säännöksiin ja sen perusteluihin.
Suvereenisuusklausuuli säilyi ennallaan 1.1 §:ssä, mutta sen oheen, 1.3
§:ään, otettiin niin sanottu kansainvälisyysperiaate. Tämän uuden
säännöksen mukaan ”Suomi osallistuu kansainväliseen yhteistyöhön rauhan
ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi sekä yhteiskunnan kehittämiseksi.”
Suomen perustuslain esitöissä kansainvälisyysperiaatteen todetaan
vaikuttavan suvereenisuussäännöksen tulkintaan siten, että
kansainvälisessä elämässä tavanomaiset kansainväliset velvoitteet, jotka
vaikuttavat valtion täysivaltaisuuteen vain vähäisessä määrin, eivät
ole ristiriidassa PeL 1.1 §:n kanssa. Esitöissä tuodaan esille, että
suvereenisuusklausuuli on nähtävä Suomen kansainvälisten velvoitteiden
ja erityisesti EU-jäsenyyden valossa (HE 1/1998 vp ja PeVM 10/1998 vp).

Kansainvälisyysperiaate vakiinnutti nopeasti asemansa
suvereenisuussäännöksen rinnalla kansainvälisten velvoitteiden
valtiosääntöisessä arvioinnissa. Tämä näkyi muun muassa Nizzan sopimuksen
(SopS 19/2003) kansallisessa käsittelyssä:
Kansainvälisyysperiaatteeseen ja EU:n erityisasemaan vedoten sopimuksen
ei katsottu olevan ristiriidassa PeL 1.1 §:n kanssa, ja se voitiin
saattaa voimaan tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä (PeVL 38/2001 vp).
Nizzan sopimuksen käsittelyn yhteydessä perustuslakivaliokunta selvensi
Suomen perustuslain aikakaudella noudatettavaa täysivaltaisuuden
arviointikriteeristöä, ja tähän perustui sittemmin muun muassa Euroopan perustuslaista tehdyn sopimuksen arviointi (PeVL 36/2006 vp).

Perustuslain muutos vuonna 2012

Lissabonin sopimuksen
(SopS 67/2009) perustuslainmukaisuudesta antamassaan lausunnossa
perustuslakivaliokunta toi esille tarpeen arvioida uudelleen, pitäisikö
perustuslaissa olla maininta Suomen EU-jäsenyydestä ja säännös
toimivallansiirrosta EU:lle (PeVL 13/2008 vp).
Kysymys unionijäsenyyden minimalistisesta perustuslain tasoisesta
sääntelystä nousikin esille vuonna 2008 alulle pannussa Suomen
perustuslain kymmenvuotistarkastuksessa. Tämä prosessi johti siihen,
että 1.3.2012 Suomen perustuslakiin tuli voimaan lukuisia muutoksia (1112/2011),
joista useat kohdistuivat EU:n entistä läpinäkyvämpään kansalliseen
sääntelyyn ja vaikuttivat merkittävästi suomalaisen
suvereenisuussääntelyn kokonaisuuteen. Näistä muutoksista ehkä eniten
julkisuutta sai EU-klausuulin lisääminen perustuslakiin. Suomen
perustuslain 1.3 §:n loppuun lisättiin maininta, jonka mukaan ”Suomi on
Euroopan unionin jäsen.” Perustuslakiin otettiin lisäksi
toimivallansiirtosäännökset 94.2 ja 95.2 §:iin, mikä poisti tarpeen
käyttää poikkeuslaki-instituutiota suvereenisuuden kannalta merkittävien
EU- ja muiden kansainvälisten velvoitteiden voimaansaattamisessa.
EU-velvoitteiden hyväksyminen ja voimaansaattaminen ei kuitenkaan tämän
vuoksi tullut varsinaisesti aiempaa helpommaksi, sillä päätösten
edellyttämä kahden kolmasosan määräenemmistövaatimus säilyi ennallaan.
Sen sijaan poikkeuslakidoktriini (niin sanottu aukkoteoria ja rajatun
poikkeuksen oppi) ei ole enää osa täysivaltaisuutta rajoittavien
toimivallansiirtojen valtiosääntöistä arviointia.

Nykyään ainoa raja täysivaltaisuuden kannalta merkittäville
toimivallansiirroille näyttäisi tulevan PeL 94.3 §:stä, jonka mukaan
“[k]ansainvälinen velvoite ei saa vaarantaa valtiosäännön
kansanvaltaisia perusteita.” Tätä vuonna 2000 suomalaiseen
valtiosääntöjärjestelmään otettua säännöstä voidaan pitää varsin
vaatimattomana verrattuna eräiden muiden EU-jäsenmaiden integraatiota
rajoittaviin säännöksiin, kuten Saksan perustuslain (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, BGBl. I 1949, S. 1) 23(1) artiklaan ja Ruotsin hallitusmuodon
(Regeringsform, SFS 2011:109) 10 luvun 6 §:ään. PeL 94.3 §:ssä ei
nimenomaisesti viitata EU:iin, eikä säännöstä ole sovellettu
käytännössä. Säännös luo kuitenkin mahdollisuuden sille, että Suomi
etenee lähemmäs Saksassa ja Ruotsissa omaksuttua järjestelmää, jossa
integraation rajapiste on asetettu perusoikeuksien ja demokratian
turvaamisen vähintäänkin kansallisen järjestelmän tasoisina. Tuleva
perustuslakivaliokunnan käytäntö näyttää, mihin suuntaan tämä tulkinta
EU-velvoitteiden osalta kehittyy Suomessa. Viitteitä tulevasta voi antaa
se, että vuonna 2012 tavallisella lailla (402/2012)
voimaansaatetun Euroopan vakausmekanismin (EVM) perustamisesta tehdyn
sopimuksen arviointi ei pitänyt sisällään laajamittaista
täysivaltaisuusanalyysia (PeVL 13/2012 vp).
EVM:n ja sitä edeltäneiden vakausvälineiden perustuslainmukaisuuden
arviointi olisi voinut tarjota mahdollisuuden myös PeL 94.3 §:n
merkityssisällön täsmentämiseen; Suomihan profiloitui nostamalla
EU-tason keskusteluihin kansallisen parlamentin budjettisuvereenisuuden
merkitystä ja yksimielisen päätöksenteon tärkeyttä EVM:ssa, mutta
perustuslakivaliokunnan lausunnoissa näitä kysymyksiä ei yhdistetty
valtiosääntömme kansanvaltaisiin perusteisiin (PeVL 1/2011 vp, PeVL 5/2011 vp, PeVL 22/2011 vp ja PeVL 25/2011 vp).

Suomi EU-jäsenvaltioiden välisessä vertailussa

Suomi sai perustuslaintasoisen EU-jäsenyysklausuulin ja unionia
koskevan toimivallansiirtosäännöksen 17 vuotta unioniin liittymisen
jälkeen. Vastaavanlainen hidas reagointi unionijäsenyyteen ja
kansallisen sääntelyn läpinäkymättömyys EU-kysymyksissä on tuttua myös
monista muista jäsenvaltioista: Esimerkiksi Ruotsissa EU-jäsenyyssäännös
otettiin perustuslain tasolle vuonna 2011. Tanskassa EY-jäsenyys ja sen
jälkeiset EU-perussopimusten muutokset eivät ole johtaneet perustuslain
muutoksiin. Virossa EU:iin liittyminen toteutettiin hyvin samaan tapaan
kuin Suomessa: Jäsenyys legitimoitiin erillisellä lailla eikä
perustuslain tekstiä muutettu. Jopa Saksassa EY-jäsenyys katettiin
alunperin yleisellä toimivallansiirtosäännöksellä, ja laajan kansallisen
EU-sääntelyn tielle edettiin vasta Maastrichtin sopimuksen vuoksi
1990-luvun alkupuolella.

Suomi erottuu muista EU-jäsenvaltioista ennennäkemättömällä
sääntelytavalla, jossa perustuslain aloittava pykälä sisältää sekä
suvereenisuussäännöksen että EU-klausuulin. Varsinaisia oikeudellisia
vaikutuksia enemmän tässä vuonna 2012 toteutetussa muutoksessa oli kyse
sääntelyn avoimuuden lisäämisestä: Perustuslaki heijastaa nyt aiempaa
paremmin keskeisiä valtiojärjestykseen vaikuttavia EU:n
valtajärjestelyjä. Suomi on erityisesti EU:n finanssikriisin
ratkaisumekanismien kehittämisen yhteydessä tuonut esille myös tarpeen
suojella tiettyjä valtion suvereenisuuden keskiöön kuuluvia elementtejä.
Tästä huolimatta perustuslain tulkinnan ja valtiosääntöisten
suvereenisuuskäsitysten tasolla Suomi on kuulunut ennemminkin EU- ja
integraatiomyönteisten jäsenvaltioiden joukkoon. Tämä valtion
täysivaltaisuuden ja EU-jäsenyyden yhteensovittaminen on nyt entistä
avoimemmin esillä myös perustuslain tekstissä.

Lisätietoa