KHO tutki järjestöjen valituksen hallituksen päätöksestä antaa ilmastovuosikertomus – kannanottoja lisätoimien tarpeen arvioinnista ei voitu pitää ilmastolain vastaisina

KHO:2025:2 Ympäristönsuojelu – Ilmastonmuutos – Ilmastolain suunnittelujärjestelmä – Ilmastovuosikertomus – Lisätoimet – Päätöksen valituskelpoisuus – Passiivisuusvalitus – Pääsy tuomioistuimeen – Euroopan ihmisoikeussopimus – Valtiollisten tehtävien jako – Tuomioistuimen rooli

Valtioneuvosto oli antanut eduskunnalle ilmastolain mukaisen vuosikertomuksen. Päätös antaa vuosikertomus eduskunnalle ei ollut oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa tarkoitettu päätös, josta olisi saanut tehdä valituksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle.

Ilmastolain ja sen mukaisen ilmastopolitiikan päätöksentekojärjestelmän tavoitteena oli osaltaan varmistaa, että Suomi saavuttaa hiilineutraaliuden viimeistään vuonna 2035, minkä lisäksi laissa säädettiin välitavoitteesta vuoteen 2030 mennessä samoin kuin päästövähennyksistä vuosiin 2040 ja 2050 mennessä. Samoin oli varmistettava Suomea sitovista sopimuksista ja Euroopan unionin lainsäädännöstä johtuvien velvoitteiden täyttyminen. Ilmastolain tavoitteiden saavuttaminen pyrittiin varmistamaan ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmällä. Ilmastolaissa oli säädetty valitusoikeudesta ilmastopolitiikan suunnitelmaa koskevasta valtioneuvoston päätöksestä. Valtioneuvoston päätöksestä, jossa lisätoimien tarve todettiin, sai valittaa vain suunnitelman muuttamista koskevan päätöksen yhteydessä. Laissa ei ollut säännöstä, joka mahdollisti muutoksenhaun tilanteessa, jossa suunnitelmien muuttamisesta ei ollut tehty päätöstä.

Ilmastonmuutos oli vakava uhka nykyisten ja tulevien sukupolvien elinehdoille maapallolla ja siten uhka ihmisoikeuksien toteutumiselle. Tilanteessa, jossa poliittiset päätöksentekijät eivät ryhtyneet tarpeellisiin kansainvälisen ja kansallisen oikeuden edellyttämiin toimiin uhkan torjumiseksi ja lieventämiseksi, tuli kansallisesti varmistaa pääsy tuomioistuimeen sen arvioimiseksi, oliko passiivisuudella loukattu joidenkin tahojen ihmisoikeuksia.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että valtioneuvostolla oli ensisijainen vastuu ilmastopolitiikan suunnittelusta ja toteuttamisesta kansainvälisten velvoitteiden ja ilmastolain mukaisesti. Sillä oli vastuu päättää, missä aikataulussa ja millä keinoilla velvoitteet toteutettiin. Tuomioistuimen tehtävä oli muutoksenhaun perusteella varmistaa, että valtioneuvoston ratkaisut olivat lainmukaisia eivätkä estäneet ihmis- ja perusoikeuksien toteutumista eivätkä johtaneet sitovien kansainvälisoikeudellisten ja kansallisten velvoitteiden vastaiseen tilanteeseen. Päätöksenteko ilmastolain mukaisten velvoitteiden toteuttamiseksi oli moniulotteista ja perustui laajoihin, monitahoisiin selvityksiin erilaisten politiikkatoimien vaikutuksista. Kynnyksen tuomioistuimen päätökseen, jossa se katsoisi valtioneuvoston jättämällä ryhtymättä riittäviin toimiin menetelleen lainvastaisesti ihmisoikeuksia loukaten, tuli valtiollisten tehtävien jakoa koskevan perustuslain säännöksen mukaisesti olla korkea.

Kun otettiin huomioon perustuslain säännökset oikeusturvasta ja ihmis- ja perusoikeuksien turvaamisesta sekä ympäristöperusoikeuksista samoin kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksen määräykset oikeudesta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ja yksityis- ja perhe-elämän suojasta tulkittuina Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen suuren jaoston 9.4.2024 asiassa Verein KlimaSeniorinnen v. Sveitsi antaman tuomion mukaisesti, muutoksenhakijana olevalla yhdistyksellä ja sen asiakumppaneilla oli ilmastolaissa edellytetyn ilmastovuosikertomuksen antamista koskevan valtioneuvoston päätöksen yhteydessä oikeus saattaa korkeimman hallinto-oikeuden arvioitavaksi valtioneuvoston kannanotto ilmastolain mukaisten lisätoimien tarpeesta.

Korkein hallinto-oikeus päätyi päätöksestä ilmenevin perustein katsomaan, ettei valtioneuvoston ilmastovuosikertomukseen sisältyneitä kannanottoja lisätoimien tarpeen arvioinnista voitu pitää ilmastolain vastaisina. Valitus hylättiin.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen suuren jaoston tuomio asiassa Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and Others v. Switzerland, (9.4.2024, ECLI:CE:ECHR:2024:0409JUD005360020)

Ks. ja vrt. KHO 2023:62

KHO:2025:2

Tiedote:

Korkein hallinto-oikeus tutki ja hylkäsi järjestöjen tekemän ilmastovalituksen

Kor­kein hal­lin­to-oi­keus on tä­nään an­ta­mal­laan pää­tök­sel­lä tut­ki­nut ja hy­län­nyt niin kut­su­tun toi­sen il­mas­to­va­li­tuk­sen, joka kos­ki val­tio­neu­vos­ton edus­kun­nal­le an­ta­man il­mas­to­vuo­si­ker­to­muk­sen 2024 yh­tey­des­sä te­ke­miä rat­kai­su­ja. Va­li­tuk­ses­saan jär­jes­töt kat­soi­vat, että val­tio­neu­vos­to ei nou­da­ta Suo­men kan­sain­vä­li­siä si­tou­muk­sia ja il­mas­to­lain vaa­ti­muk­sia.

Toisin kuin ensimmäisen ilmastovalituksen yhteydessä, korkein hallinto-oikeus tutki tällä kertaa järjestöjen valituksen. Korkein hallinto-oikeus jätti vuonna 2023 (KHO 2023:62) tutkimatta osin vastaavan sisältöisen valituksen, koska katsoi, ettei valtioneuvoston päätös ilmastovuosikertomuksen antamisesta eduskunnalle ollut valituskelpoinen päätös.

Korkeimman hallinto-oikeuden vuoden 2023 päätöksen jälkeen Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on korostanut tuomiossaan (Verein KlimaSeniorinnen Schweiz ja muut v. Sveitsi, 9.4.2024), että valtioilla on velvollisuus riittäviin ja oikea-aikaisiin toimenpiteisiin kansainvälisten sitoumusten noudattamiseksi. Tuomioistuin piti ihmisoikeussopimuksen vastaisena sitä, ettei Sveitsissä ollut mahdollisuutta saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi, oliko valtio laiminlyönyt riittävät ilmastotoimet.

Korkein hallinto-oikeus on tänään antamassaan päätöksessä ottanut huomioon Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomion. Päätöksessä on myös arvioitu ilmastolain suunnittelujärjestelmän kokonaisuutta ja lain muutoksenhakujärjestelmää ihmisoikeustuomioistuimen tuomion pohjalta. Mainittujen seikkojen vuoksi korkein hallinto-oikeus on nyt katsonut, että ilmastovuosikertomukseen sisältyvät kannanotot lisätoimien tarpeellisuudesta voivat tässä tapauksessa muodostaa perusteen muutoksenhaulle, ja valitus voitiin siten tutkia.

Korkein hallinto-oikeus toteaa päätöksessään, että valtioneuvosto on pitänyt erityisesti maankäyttösektorin hiilinielujen lisätoimia tarpeellisena. Lisätoimien valmistelu on käynnistetty ja niiden toteuttaminen vie aikaa. Tässä vaiheessa ei siten ole mahdollista ottaa kantaa siihen, voidaanko lisätoimia pitää riittämättöminä ilmastolain taakanjakosektoria koskevan vuoden 2030 tavoitteen ja vuoden 2035 hiilineutraalisuustavoitteen saavuttamiseksi. Valtioneuvoston kannanottoa ei siten voitu pitää lainvastaisena.

Korkein hallinto-oikeus kuitenkin huomauttaa, että valituksen lopputulos voi olla myöhemmin toinen, jos osoittautuu, ettei lisätoimilla voida saavuttaa ilmastolain mukaisia sitovia tavoitteita.

Asiasta valittivat yhdessä Suomen luonnonsuojeluliitto ry, Greenpeace Norden, Amnesty International Suomen osasto ry, Suoma Sámi Nuorat ry, Ilmastoisovanhemmat ry ja Luonto-Liitto ry.

Tiedote