Lausunto HE:stä ulkomaalaislain 193 §:n muuttamiseksi

Dnro 51/2016

Lausuntopyyntönne: OM 3/32/2016, 29.9.2016
HALLITUKSEN ESITYS ULKOMAALAISLAIN 193 §:N MUUTTAMISEKSI

Oikeusministeriö on pyytänyt 29.9.2016 päivätyllä kirjeellään Suomen Asianajajaliitolta (jäljempänä ” Asianajajaliitto”) lausuntoa hallituksen esityksestä ulkomaalaislain 193 §:n muuttamiseksi.

Lausuntonaan Asianajaliitto esittää seuraavaa:

1. Yleistä

Hallituksen esitysluonnoksessa on pidetty tarkoituksenmukaisena hajauttaa kansainvälistä suojelua koskevien asioiden käsittely useampaan hallinto-oikeuteen lähinnä valitusten tämänhetkisen suuren määrän ja valitusmäärän arvioidun kasvun vuoksi.

On kuitenkin huomioitava, että taannoiset lakimuutokset koskien valitusaikojen merkittävää lyhentymistä sekä oikeusavun saannin rajoittamista tulevat hakijamäärän olennaisen ja tosiallisen pienentymisen kera vaikuttamaan valitusmäärien olennaiseen vähenemiseen jatkossa.

Valitusmäärien väheneminen johtuu hakijamäärän vähentymisen ohella siitä, ettei turvapaikanhakijoilla ole enää mahdollisuutta saada alkuvaiheen avustajakseen itse valitsemaansa avustajaa ja siitäkin, että oikeusapupalkkion määrää tehdystä työstä on pienennetty merkittävästi. Tämä lakimuutos on johtanut enenevässä määrin alan erikoisosaajien siirtymiseen muille aloille. Turvapaikka-asian toimeksiannon hoitaminen ei välttämättä enää onnistu, vaikka asiakas ja yksityinen avustaja niin yhteistuumin haluavat, sillä hakijan edellytetään käyttävän asiassaan julkista oikeusavustajaa riippumatta tämän pakolaisjuridisesta osaamisesta. Harva aiemmin alalla toiminut asiantuntija kykenee tekemään työtään tyystin palkkiotta.

Huomioitava on myös se, ettei luku-, kirjoitus-, ja kielitaidottomilla, usein traumatisoituneilla hakijoilla ole useimmiten edes tarvittavaa tietotaitoa, saati käytännön mahdollisuutta lähestyä julkistakaan oikeusavustajaa niin tehokkaasti, että jokaisessa tapauksessa voitaisiin varmistua tehokkaan oikeusavun järjestämisestä ennen valitusmääräajan umpeutumista.

On enemmän kuin todennäköistä, etteivät läheskään kaikki kielteisen päätöksen saaneet turvapaikanhakijat jatkossa osaakaan selvittää mahdollisten oikeusaputoimistojen yhteystietoja ja aukioloaikoja ottaakseen yhteyttä heille ennestään tuntemattomaan julkiseen oikeusavustajaan riittävän nopeasti valituksen laadintaa varten, sillä yhä useammin hakijoilla ei ole ennen turvapaikkapäätöstä enää lainkaan avustajaa.

Ennen lakimuutosta yhteydenotto avustajanmääräyksen saaneeseen yksityiseen avustajaan oli sujuvaa ja valitustoimeksianto voitiin hoitaa määräajassa joustavasti. Tämä on mahdollistanut valitusasioiden määrän kasvun hakijamäärän kasvun myötä.

Jatkossa näin ei tule olemaan, vaan valitusmäärät vähenevät turvapaikanhakijamäärän vähetessä ja toisaalta valitustoimeksiantomäärien vähetessä aiemmin mainituista syistä.

Onkin syytä tarkkaan pohtia perustaa lakimuutokselle, joka johtaa tällä hetkellä suuren, mutta todennäköisesti jatkossa oleellisesti pienenevän, valitusasioiden määrän hajauttamista. Tämän vuoden hakijamäärä ei edellyttäne suuriin muutoksiin ryhtymistä.

2. Turvapaikkavalitusasioiden käsittelyn hajauttaminen

Turvapaikkavalitusasioiden käsittelyn hajauttaminen useampaan valitusinstanssiin on kannatettavaa, mikäli hallinto-oikeuksien pakolaisjuridinen erityisosaaminen varmistetaan riittävän tehokkaana. Alan kouluttautuminen vaatii erityistä tietotaitoa sovellettaviksi tulevista kansainvälisistä sopimuksista ja kansainvälisistä sekä kotimaisista velvoitteista ja lainsäädännöstä, kuten myös oikeuskäytännöstä. Tämä edellyttää riittävää kouluttautumista esimerkiksi ajantasaiseen Euroopan ihmisoikeussopimuksen oikeuskäytäntöön ja ajantasaiseen maatiedon hankintaan. Tällä hetkellä alan toimijoista vain asianajajilla on jatkuva kouluttautumisvelvoite.

Painotammekin, että hallinto-oikeuden tehtäväksi tulee esimerkiksi ehdottomien palautuskieltojen rikkomisriskin arviointi. Väärä arviointi saattaa johtaa esimerkiksi käännytyspäätöksen saaneen pakolaisen vainoon, kidutukseen tai jopa kuolemaan. Virheiden minimoimiseksi hallinto-oikeudella onkin oltava jatkuva ja asiantunteva valmius myös käännytyksen täytäntöönpanokieltoperusteen arviointiin. Turvapaikanhakijan asiassa virhe voi johtaa peruuttamattomaan seuraukseen ja olla kohtalokas.

Taannoisen lakimuutoksen myötä valituskirjelmien taso tulee olemaan aiempaa kirjavampaa ja aiheuttamaan hallinto-oikeuden päätöksentekijälle uudenlaisia haasteita, jos valituksen laatii joku muu kuin lakimieskoulutuksen saanut avustaja. Oikeuden tulee ihmisoikeustuomioistuimen velvoittavan oikeuskäytännön mukaankin tutkia hakijan perusteet myös niiltä osin kuin hakija ei ole osannut valituskirjelmässään perustetta täysin selkeästi tuoda esiin. Päätöksentekijä on perusteluvelvollinen, mikä sekin edellyttää riittävää maa-asiantuntemusta sekä pakolaisjuridista osaamista. Päätösten perusteluvelvollisuuteen on kiinnitettävä erityistä huomiota koulutettaessa hallinto-oikeuden henkilöstöä.

Valituskirjelmien laatijoina tulee jatkossa olemaan hyvinkin erilainen joukko kuin aiempina vuosikymmeninä. Valitusajan lyhentyminen ja avustajanmääräysten väheneminen johtaa todennäköisesti siihen, ettei valittajalla ole muuta mahdollisuutta kuin kiireessä kirjoittaa valituskirjelmänsä itse, pyytää suomalaista tukihenkilöä tai jotakuta maanmiestään kirjoittamaan valitus. Jos hänellä on onnekkaasti mahdollisuus saada kiireellisesti julkinen oikeusavustaja avukseen, on kuitenkin huomioitava, että oikeusaputoimistojenkin kokemus ja tietotaito erikoisalan juridiseen työhön on verraten ohut alalla vuosikausia toimineisiin osaajiin verrattuna. Turvapaikanhakijoiden avustajakunta on korvattu kokonaan uudella avustajakunnalla, kun yksityisten avustajien käyttöä on rajoitettu.

Kun siis valituskirjelmän laatijan osuus valitusasian käsittelyssä tulee tuomaan oman haasteensa hallinto-oikeuksille jatkossa, on erittäin tärkeää, että hallinto-oikeus pystyy tuohon haasteeseen vastaamaan omalla asiantuntemuksellaan. Asiantuntemus turvapaikka-asioissa edellyttää jatkuvaa kouluttautumista, jota kotimaassa on vain vähän tarjolla, mutta jota esimerkiksi UNHCR:n lisäksi ECRE (European Council on Refugees and Exiles), ja ERA (Academy of European Law) yhteistyössä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen kanssa järjestävät Suomen ulkopuolella.

Myös hallinto-oikeuden uusien toimijoiden jatkuvasta ajantasaisesta kouluttautumisesta tulee varmistua erityisellä huolella, mikäli turvapaikka-asioiden käsittely hajautetaan.

3. Toimivaltaisen hallinto-oikeuden määräytyminen

Ehdotuksen mukaan toimivaltainen hallinto-oikeus määräytyisi sen mukaan, missä yksikössä päätös on tehty.

Tältä osin on huomattava, että hakijoiden siirrot eri vastaanottoyksiköiden välillä ovat yleisiä ja hakija saattaa joutua siirretyksi useaan otteeseen hakemusmenettelynsä aikana tahdostaan riippumatta. Tämä tarkoittaa sitä, että hakija saattaa olla sijoitettuna vaikkapa yksikköön, josta julkisia liikennevälineitä käyttämälläkään ei pääse sinne, minne valituskirjelmä pitäisi kiireessä jättää. Tilanne on vaikea, kun valitusaika on lyhyt eikä tosiasiallista mahdollisuutta saada lakimies auttamaan valituskirjelmän laadinnassa jatkossa enää aina ole.

Näissä tilanteissa hakija voisi siis toki osatessaan kirjoittaa valituksen, mutta sen toimittaminen postitse lyhyessä ajassa on epävarmaa, faksilaitteita ei kaikissa keskuksissa ole, eikä edes sähköpostia saa näissä julkisuuslain erityismääräyksellä salassa pidettävissä valituskirjelmien toimittamisissa käyttää. Hakijoilla tulee olemaan kohtuuttomia vaikeuksia toimittaa valituskirjelmä esimerkiksi Konnunsuon yksiköstä Maahanmuuttoviraston Lappeenrannan toimipisteeseen, jossa tosin ei ole edes viraston omaa kirjaamoa, tai vaihtoehtoisesti viedä se Itä-Suomen hallinto-oikeuden kansliaan Kuopioon.

On varmistuttava, että valituskirjelmän jättäminen on jatkossakin käytännössä mahdollista, vaikka valitusasia käsiteltäisiin missä tahansa hallinto-oikeudessa. Valituksen vireille laittamismenettely on tehtävä mahdollisimman yksinkertaiseksi ja valituksen vireille laittamisen dokumentointi luotettavasti. Hakijalle tulee antaa todistus valituksen vireille laittamisesta.

4. Valitusasian käsittely eri hallinto-oikeuksissa

Mikäli hajautettu menettely valitusasioiden käsittelyssä toteutetaan, on huolehdittava myös siitä, että esimerkiksi suullisten käsittelyjen järjestäminen eri puolilla Suomea on mahdollista hakijoiden oikeusturvan vaarantumatta. Tämä edellyttää luonnollisesti sitä, että esimerkiksi käännös-, tulkkaus- ja matkakulujen kasvuun varaudutaan asianmukaisesti ja että myös muihin erityisosaamista vaativien toimenpiteiden kuluihin eri hallinto-oikeuksissa varaudutaan koulutusmäärärahojen lisäämisen ohella. Myös käännytyksen täytäntöönpanokieltopyyntöihin vastaaminen päivystysluontoisesti vaatii oman resursointinsa samoin kuin henkilöstön kouluttamisen.

5. Lopuksi

Hallinto-oikeuksien ilmoitus valmiudestaan turvapaikka-asioiden käsittelemiseen on hyvä lähtökohta uudistukselle. Se ei kuitenkaan riitä takaamaan kaikkein haavoittuvimmassa asemassa olevien valittajien oikeusturvaa, mikäli samaan aikaan ei huolehdita hallinto-oikeuksien henkilöstön riittävästä ja ajantasaisesta kouluttamisesta ja erityisesti turvapaikka-asioiden kouluttautumisvelvollisuudesta, valittajien tosiasiallisesta mahdollisuudesta saattaa asiansa hallinto-oikeuden käsiteltäväksi ja valitusasian asiantuntevasta käsittelystä hallinto-oikeudessa.

Kohtuullinen käsittelyaika on toki tavoiteltava asia, mutta sitä tärkeämpää on toki oikeusturvasta huolehtiminen, kun kyseessä on turvapaikanhakijan oikeus saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi kuoleman, vainon ja kidutuksen vaara Maahanmuuttoviraston ratkaisun jälkeen.

Turvapaikkahakemusten ja valitusasioiden käsittelyn nopeuttaminen ja käsittely kiireellisenä on kannatettava tavoite. Kiirehtimistä ei kuitenkaan tule asettaa ensisijaiseksi tavoitteeksi tässäkään ehdotuksessa. Vastaanottokulujahan ei juuri hallinto-oikeusvaiheessa kerry suhteessa enempää kuin Maahanmuuttoviraston omassa tutkinnassa, ottaen huomioon, että useimmat hakijat edelleenkin odottavat jopa turvapaikkapuhutteluaan yli vuoden ja useat päätöstäkin vielä vuoden puhuttelun jälkeen. Se, käsitteleekö hallinto-oikeus valitusasian puolessa vuodessa vai vuodessa on näin ollen lähes merkityksetöntä vastaanottopäivien kokonaislukumäärässä.

Hajautuksen toteutuessa on tärkeintä, ettei päätöksentekijä tee hätiköiden ja kiireessä päätöksenteossaan virheitä. Virheet ovat näissä asioissa yleensä kohtalokkaita.

Helsingissä lokakuun 26. päivänä 2016

SUOMEN ASIANAJAJALIITTO

Jarkko Ruohola
Suomen Asianajajaliiton puheenjohtaja, asianajaja

LAATI
Kirsi Hytinantti, asianajaja, Asianajotoimisto Hytinantti Law Office Oy, Helsinki

Suomen Asianajajaliiton lausunnot valmistellaan oikeudellisissa asiantuntijaryhmissä, joiden toiminnassa on mukana yli 100 asianajajaa. Tämä lausunto on valmisteltu hallinto-oikeuden asiantuntijaryhmässä.